IV SA/Gl 549/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie diet radnych postanawia umorzyć postępowanie sądowe. Uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie zasad otrzymywania i wysokości diet przysługujących radnym Rady Miejskiej w J., na podstawie art. 21 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. nr 91 poz. 578 z późn. zm.) oraz § 2 i § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy ( Dz. U. nr 61 poz. 710) określono , iż radnemu przysługuje dieta w formie ryczałtu, jej wysokość nie może przekroczyć w ciągu miesiąca 85% półtorakrotności kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej na dany rok dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe ( § 2 uchwały) i jest uzależniona od funkcji pełnionej przez radnego. W § 3 uchwały wskazano, iż dla Przewodniczącego Rady dieta ta wynosić będzie 100% podstawy, dla Wiceprzewodniczących Rady i nieetatowych członków Zarządu Miasta jej 95%, dla przewodniczących stałych komisji Rady Miejskiej -93% podstawy a dla pozostałych członków 90% podstawy ( § 3 uchwały). Opisana uchwała zakwestionowana została przez Wojewodę [...], który wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą domagając się w niej stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zdaniem organu nadzoru uchwała Rady Miejskiej w J. jest niezgodna z art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r.Nr 142 poz.1591) oraz z § 3 pkt rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy ( Dz. U. Nr 61 poz. 710). Uzasadniając swój wniosek organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z treścią art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.) miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2007r. Sygn. akt IV SA/GL 581/07 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych Wojewoda [...] uznał, iż wszystkie zagadnienia i kwestie sporne dotyczące ustroju i działania , a w tym także kwestie dotyczące wysokości diet radnych należy rozpatrywać w oparciu o postanowienia ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym wskazano, jako podstawę prawną upoważniającą radę gminy do określenia zasad, na jakich radnym przysługują diety - przepis art. 25 ust. 4 o samorządzie gminnym, zaś jako podstawę do określenia zasad, na jakich przewodniczącemu zarządu jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta - art. 37b ust. 1 tej ustawy. Mając na względzie wymienioną regulację prawną, a nadto fakt, iż liczba mieszkańców J. nie przekraczała według danych GUS z 2000r. 100 tys. osób Wojewoda [...] podniósł, iż Rada Miejska w J. nie była uprawniona do określenia diety radnego w wysokości przekraczającej 75% półtorakrotności kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej na dany rok dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Stwierdzono nadto, iż mechanizm ustalania wysokości diety w zależności od funkcji pełnionej przez radnego powiązano z podstawą wymiary diety, której wysokość przekracza maksymalna dopuszczalną wysokość diety określoną w § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy ( Dz. U. Nr 61 poz. 710). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. reprezentowana przez Prezydenta Miasta J. wniosła o jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, iż skarga wniesiona została z przekroczeniem 30 dniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który rozpoczyna się po upływie ostatniego dnia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Wniesiono ją bowiem po 8 latach od uchwalenia zaskarżonej uchwały. Stwierdzono, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, według którego organ nadzoru wnosząc skargę w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązany jest przestrzegać 30 dniowego terminu do jej wniesienia, a przeciwne stanowisko przyznające organowi nadzoru prawo wniesienia skargi w jakimkolwiek terminie nie posiada żadnego racjonalnego uzasadnienia. Powołano się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002r. III SA 1361/02 OSP 2003 nr 4 poz. 49 i z dnia 27 września 2001r sygn. II SA/Wr 2525/00 publ. OSS 2002 nr 2 poz. 48 oraz z dnia 7 stycznia 1999r. SA/Rz 2198/98 publ. Wspólnota 1999 nr 47 poz. 25). Pismem z dnia [...]r. Przewodniczący Rady Miejskiej w J. poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż zaskarżona przez Wojewodę [...] uchwała utraciła moc w związku z wejściem w życie w dniu [...]r. uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie ustalenia zasad i wysokości otrzymywania diet przez radnych Rady Miejskiej w J. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Sądy administracyjne nie działają jednakże z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości. Wśród uprawnionych do wniesienia skargi na akt samorządu terytorialnego podmiotów wymienić można przede wszystkim wojewodów. Kompetencja organu nadzorczego do samodzielnego stwierdzania nieważności została bowiem ograniczona w czasie. Po upływie 30 dni od doręczenia takiego aktu organ nadzoru może natomiast zaskarżyć go do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie jednak do innych podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie został ograniczony żadnym terminem do jej wniesienia. Wobec stanowiska organu samorządu terytorialnego, którego uchwała stanowiła przedmiot skargi wniesionej przez Wojewodę Śląskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne przywołać pogląd prezentowany w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, który to pogląd w pełni podziela. Zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005r. Sygn. akt II OSK 320/05 publ. ONSAiWSA 2006/1/7czy z dnia 13 stycznia 2005r. Sygn. akt OSK 1575/04 publ. OwSS 2005/3/70, jak też w postanowieniach tego Sądu z dnia 5 grudnia 2005r. Sygn. akt OSK 1221/05 publ. NZS 2006/4/80, z dnia 29 listopada 2005r. Sygn. akt I OSK 572/05 publ. LEX nr 196722, z dnia 11 lutego 2005r.SYgn. akt OSK 1138/04 publ. LEX 175318 jednoznacznie uznano, iż art. 53 p.p.s.a. nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też powołany w skardze przez organ nadzoru art. 93 ust. 1 u.s.g., a przyznana w art. 93 ust. 1 u.s.g., szczególna kompetencja nadzorcza przez przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona terminem jej realizacji. Odnosząc się do przywoływanego w odpowiedzi na skargę orzecznictwa zauważa się, iż dotyczyło ono innego, niż obecny stanu prawnego. Należy podkreślić, że brak jest podstaw do wyprowadzenia przez analogię terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru z rozwiązania prawnego przyjętego w art. 35 ust. 1 uchylonej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Artykuł 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowił: "Skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającego wniesienie skargi". Artykuł 35 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym regulował ogólnie termin do wniesienia skargi, a zatem nie odnosił się tylko do określonych rodzajów skarg. Z tej regulacji ogólnej nie można wyprowadzać wniosków co do wykładni art. 53 obowiązującej obecnie ustawy p.p.s.a. Bezspornie powołana ustawa w jej art. 53 nie uregulowała terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Regulacja w art. 53 § 1 jest regulacją terminu do wniesienia skargi od decyzji i postanowienia, który to termin liczy się od dnia doręczenia decyzji lub postanowienia skarżącemu. W przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. określono termin do wniesienia skargi na akty lub czynności w zakresie, w których obowiązuje wezwanie do usunięcia prawa oraz termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Szczegółowe unormowanie zawarte w art. 53 p.p.s.a powoduje, że nie można go stosować do innego rodzaju skarg, w tym skargi organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Omawiany przepis nie reguluje bowiem terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Przyznana w art. 93 ust. 1 powołanej ustawy szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru przez przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona terminem jej realizacji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy proceduralne, a w szczególności normy prawne określające obowiązki strony postępowania wiążące się z odrzuceniem skargi nie mogą być wyprowadzane w drodze wykładni, czy domniemań, gdyż unormowanie takie pozostawałoby w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP. Z tej przyczyny Sąd nie uwzględnił wniosku o odrzuceniu skargi . Sąd uznał nadto za konieczne, przed wdaniem się w rozważania merytoryczne, ocenić, czy fakt utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały przed podjęciem sądowoadministracyjnych działań kontrolnych pozwala na jej merytoryczną ocenę, czy też prowadzić powinien do umorzenie postępowania wszczętego skargą Wojewody [...]. Istotne dla tych rozważań, zdaniem Sądu , jest odwołanie się do zapisu zawartego w art. 94 ust. 1 i ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r.Nr 142 poz.1591). Wskazano tam, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia, stosuje się odpowiednio. Wskazać trzeba, iż orzeczenie o niezgodności z prawem aktu jednostki samorządu terytorialnego, w przeciwieństwie do stwierdzenia jego nieważności, powoduje wyłącznie skutki ex nunc, a więc skutki tożsame z uchyleniem takiego aktu. Odnosząc się do charakteru zaskarżonej uchwały, niewątpliwie trzeba uznać ją za regulację wewnętrzną , nie mającą charakteru prawa miejscowego. Tym samym , wskutek wniesionej przez organ nadzoru skargi po upływie roku od jej podjęcia, Sąd nie mógł orzekać o jej nieważności ze skutkiem ex tunc, czego zresztą nie domagał się organ nadzoru, wnosząc w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Zważyć jednak trzeba, iż przedstawiona Sądowi uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia [...]r. Nr [...] zawiera postanowienie o utracie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały z dniem [...]r. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc)., a sąd administracyjny nie może orzec o niezgodności z prawem uchwały organu, stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. Wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanego aktu został bowiem pozbawiony przedmiotu kontroli, co powoduje konieczność umorzenia postępowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a orzekł jak w sentencji