IV SA/Gl 597/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Rady Dzielnicy Z. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednostek pomocniczych postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. Rada Dzielnicy Z., na podstawie art. 50 § 1 oraz 53 § 1 ustawy z dnia 30 marca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej D. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie statutu dzielnicy Z. Uchwale tej zarzuciła naruszenie § 9 ust. 25 Statutu Miasta D., zgodnie z którym podstawowym zadaniem miasta jest zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w szczególności w zakresie wspierania i upowszechniania idei samorządowej. Tymczasem, w ocenie skarżącej, Rada Miejska D. uchwalając dla Dzielnicy Z. statut o "jednolitej treści" dla wszystkich jednostek pomocniczych miasta, bez uwzględnienia proponowanego przez skarżąca uzupełnienia, zaprzeczyła jej podstawowemu zadaniu upowszechniania idei samorządności, narzucając jednostkom pomocniczym – różniących się dzielnic – te same treści statutów. Wobec powyższego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w D. wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na niedopełnienie warunku skutecznego jej wniesienia polegającego na uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu, który podjął zaskarżoną uchwałę, o usunięcie naruszenia prawa, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ponadto, w ocenie organu, skarga jest niedopuszczalna wobec braku zdolności sądowej skarżącej. Organ uchwałodawczy jednostki pomocniczej, a takim jest Rada Dzielnicy Z., nie mieści się bowiem w zamkniętym katalogu podmiotów posiadających zdolność sądową określonym w art. 25 ustawy z dnia 30 marca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zwrócono także uwagę, iż zarzut naruszenia przez przedmiotową uchwałę § 9 ust. 25 Statutu Miasta D., a więc niezgodności jednego aktu prawa miejscowego z innym aktem prawa miejscowego, wykracza poza kompetencje sądu do badania legalności aktów tego samego rzędu między sobą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w skrócie P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. W rozpatrywanej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej D. wniosła Rada Dzielnicy Z. W ocenie Sądu trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, iż podmiot ten nie posiada zdolności sądowej, a więc zdolności do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona w rozumieniu art. 25 P.p.s.a.. W świetle tego przepisu zdolność sądową mają osoby fizyczne, osoby prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadajace osobowości prawnej, organizacje społeczne nieposiadajace osobowości prawnej oraz inne jednostki organizacyjne nieposiadajace osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Trzeba przy tym zaznaczyć, że przytoczony wyżej art. 25 dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania, bowiem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono ma zdolność sadową, jak o tym stanowi art. 32 P.p.s.a. Zdolność sądowa jest odpowiednikiem zdolności prawnej, a więc zdolności do bycia podmiotem praw i obowiązków. Jednakowoż należy wskazać, że w prawie administracyjnym nie istnieją ogólne normy, które formułowałyby choćby kryteria decydujące o zdolności prawnej różnych podmiotów prawa administracyjnego, stąd krąg tych podmiotów wyznaczać należy na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa, dzielnie, osiedla i inne. Ustawowym organem dzielnicy (osiedla) jest rada jako organ uchwałodawczy (art. 37 ust. 1). Organem wykonawczym jest natomiast zarząd, który zgodnie z art. 39 ust. 4 tej ustawy może zostać upoważniony przez radę gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Rada Dzielnicy Z. jest organem uchwałodawczym Dzielnicy Z. Dla rozważań nad kwestią zdolności sądowej w niniejszej sprawie nie pozostaje bez znaczenia odróżnienie procesowej kwestii - reprezentowania dzielnicy w sądowoadministracyjnym postępowaniu od zagadnienia posiadania przymiotu strony w takim postępowaniu. Rada dzielnicy jest jedynie organem jednostki pomocniczej gminy i jako taki organ nie jest podmiotem praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym, albowiem podmiotem tych praw mogłaby być jedynie jednostka pomocnicza, tj dzielnica. Istotą organu określonego podmiotu posiadającego bądź nieieposiadajacego osobowość prawną jest bowiem to, że podmiot może uczestniczyć w obrocie prawnym poprzez swoje organy, które działają w zakresie swojej kompetencji, zaś oświadczenie woli organu jest uważane za oświadczenie woli samego podmiotu. Z powyższego wynika, że organ jednostki pomocniczej samorządu terytorialnego nie może być samodzielnym podmiotem w sferze praw i obowiązków. W konsekwencji nie posiada również zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko reprezentowane przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt III RN 144/01, OSNP 2003/15/349. Zdolności sądowej, w ocenie Sądu, nie posiada również jednostka pomocnicza gminy, jaką w niniejszej sprawie jest Dzielnica Z. Ustawa o samorządzie gminnym nie przyznaje jednostkom pomocniczym osobowości prawnej, osobowość taką posiada natomiast gmina (art. 2), która niewątpliwie posiada zdolność sądową. Jednostki pomocnicze tworzone są natomiast przez radę gminy w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 5 ust. 2). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy również ustalenie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7). Ponadto rada gminy kontroluje ich działalność (art. 18a ust. 1). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa odrębny statut, uchwalany przez radę gminy. Zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła określa statut, który ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1). Statut gminy określa również uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 ). W świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (por K. Bednarzewski i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2004 r. sygn. akt III SA/Kr 61/04, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. akt IV SA 2841/03 lex 100090, wyrok NSA z 10 października 2000 r. sygn. akt II SA/Łd 1097/00 ONSA 2001/4/187). Dzielnica jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 P.p.s.a. grup, nie jest ona bowiem również jednostką organizacyjną ani organizacja społeczną. Ustawa samorządowa wyraźnie rozróżnia pojęcie jednostki pomocniczej i jednostki organizacyjnej w gminie (art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 1). Odmiennie reguluje tryb ich tworzenia (art. 5 ust. 2. art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 lit. h). Ponadto jednostki organizacyjne w przeciwieństwie do pomocniczych prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc w formie jednostek budżetowych czy zakładów budżetowych. Jednostki organizacyjne działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy (por. M. Niezgódka-Medek w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 r., s. 63). Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jednostka pomocnicza gminy nie jest organizacją społeczną. Organizacja społeczna jest bowiem dobrowolnym zrzeszeniem osób urzeczywistniającym wąskie przedmiotowo cele statutowe w interesie swoich członków, czyli podmiotem typu korporacyjnego. Tymczasem jednostka pomocnicza gminy (osiedle, dzielnica) nie jest dobrowolnym, lecz przymusowym zrzeszeniem osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem (por. wyrok SN z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt III RN 144/01, OSNP 2003/15/349, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. IV SA 2841/01, LEX nr 100090, wyrok NSA z dnia 26 marca 1992 r., SA/Wr 300/92, Wspólnota 1992/33/21) Wobec powyższego brak osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że dzielnica nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do Sądu. Jednostki pomocnicze gminy nie maja tym samym zdolności do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwał organów gminy, gdyż działają one w ramach jej podmiotowości prawnej, a zatem nie są w stosunku do gminy, odrębnym i samodzielnym podmiotem praw i obowiązków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1995 r. sygn. akt IV SA 71/95 Wspólnota 1995/51-52/25). Skoro gmina ma swobodę w tworzeniu jednostek pomocniczych i kształtowaniu ich struktury organizacyjnej oraz określaniu zakresu przekazanych im należących do niej zadań oraz składników mienia, to tym samym jednostka pomocnicza nie może korzystać z ochrony w stosunku do gminy, jako pozbawiona bytu prawnego jej część składowa. Wobec powyższego należało stwierdzić, że brak zdolności sądowej skarżącej powoduje niedopuszczalność skargi, a w konsekwencji skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Na marginesie już tylko przyjdzie podzielić stanowisko Rady Miejskiej w D., iż podstawę zaskarżenia uchwały (bądź zarządzenia) organu gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi na uchwałę (lub zarządzenie) w trybie art. 101 ust. 1 jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podjętą uchwałą (bądź zarządzeniem). Brak wezwania czyni skargę niedopuszczalną i skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W niniejszej sprawie warunek ten, jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, nie został spełniony. Przedstawione przez skarżącą pismo o wycofanie z porządku sesji Rady Miejskiej projektu przedmiotowej uchwały, czy też pismo skierowane do organu nadzoru o stwierdzenie nieważności uchwały, nie spełnia wymogu wezwania, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie. Wezwanie dotyczy bowiem uchwały (zarządzenia), a nie jej projektu oraz winno być skierowane do organu, który akt taki podjął. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że skargę Rady Dzielnicy Z., jako niedopuszczalną, należało odrzucić. Dlatego też na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.