IV SA/Gl 598/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] roku nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: Kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z ze zm.) oraz w związku z art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej: "ustawa" lub "u.ś.r.") – po rozpatrzeniu odwołania U. K. od decyzji Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. działającego z upoważnienia Wójta Gminy P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką A. C. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Argumentując podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił, w porządku chronologicznym, przebieg zdarzeń i regulacje prawne przedmiotu. W tych ramach odnotował, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Argumentując organ odwoławczy podniósł, że niezależnie czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne pobierała to świadczenie, czy też występuje o nie po raz pierwszy, dla uzyskania tego świadczenia musi spełnić wymogi określone przepisami obecnie obowiązującymi. Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie, na co także zwrócił uwagę organ pierwszoinstancyjny, nie można określić czy niepełnosprawność matki strony powstała w wieku do ukończenia przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki do ukończenia 25 roku życia, czy też w wieku późniejszym. Wyjaśniło przy tym, że w obecnym stanie prawnym, mocą art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zaakcentowało, że z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, szczególnie z Orzeczenia o Stopniu Niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w C. z dnia [...] (Nr[...]) wynika, że znaczny stopień niepełnosprawności matki strony datowany jest od 4 czerwca 2014 r., a istnienia niepełnosprawności nie da się ustalić. Podniosło, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie na moment powstania niepełnosprawności. Jednakowoż stwierdziło, że z uzasadnienia tego wyroku wynika, że skutkiem jego wejścia nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zakres, w jakim Trybunał stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie pozwala na przyjęcie, że wnioskodawczyni, jako opiekun dorosłej osoby niepełnosprawnej, u której daty niepełnosprawności nie da się ustalić, spełnia warunki określone w art. 17 omawianej ustawy. Na zakończenie wyraziło zrozumienie co do trudnej sytuacji życiowej rodziny strony, jednak – jak uznało – w obecnym stanie prawnym ukształtowanym art. 17 ust. 1b omawianej ustawy przesłanką konieczną, warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jednocześnie wskazało, że "od 1 lipca 2015r. w następstwie zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych osoby zajmujące się dorosłym niepełnosprawnym członkiem rodziny będą mogły ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne" i dlatego pouczyły, że strona "może zwrócić się w lipcu 2015 r. do Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego". Odwołując się do art. 6 Kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa podniosło, iż organy te zobligowane są w swym postępowaniu kierować się dyspozycją norm prawnych, a rozstrzygnięcie swe oprzeć o podstawę mającą swe źródło w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Tym samym organ odwoławczy zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła, co do zasady, brak właściwego ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy, że – co do istoty – opiekując się mamą nie może być aktywna zawodowo. Autor skargi podkreślił, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 23 października 2014 r. poz. 1443 ), Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia. Na wstępie rozważań jawi się uwaga, że rozpatrzenie skargi należało rozpocząć od kwestii procesowych, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o rzetelnie zgromadzone i rozpatrzone dowody daje dopiero podstawę do skontrolowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące – co do meritum – naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i 1a oraz 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowią w istocie konsekwencję błędnego ustalenia stanu faktycznego i jego błędnej oceny. Tym samym w pierwszej kolejności – w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki strony, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje oraz stwierdzenia, że jest osobą wymagającą zarówno korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, jak i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, a także oceny sytuacji rodziny sformułowanej przez pracownika socjalnego, że "wobec powyższej sytuacji zdrowotnej A. C. jak i C. C., Pani U. K. nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej, gdyż sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką i ojcem" – należy wskazać, że materiał dowodowy jest niepełny, i jest niewłaściwie zebrany, albowiem w ogóle nie zawiera dokumentów odtwarzających sytuację prawną strony i jej matki w zakresie okresu od kiedy ten stan istnieje, w aspekcie zaangażowania strony w pracę czy opiekę nad matką (czy też rodzicami). Tym samym, co należy wyeksponować, brakuje dokumentacji niezbędnej do dokonania oceny merytorycznej działania organów w tymże postępowaniu. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji powinny położyć główne akcenty postępowania wyjaśniającego na ustaleniu celu niepodejmowania zatrudnienia, (rezygnacji z niego) przez stronę, okresu trwania takiego stanu i jego podłoża (przyczyny, źródła). Innymi słowy organ ma za zadanie ustalić, czy rezygnacja z zatrudnienia przez wnioskodawczynię wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad matką, i od kiedy ten stan się datuje. Niewyjaśnienie tej okoliczności oznacza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Tymczasem ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie przeprowadziły wnikliwego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a uzasadnienie decyzji oparły na przesłankach nieznajdujących potwierdzenia w obowiązującym prawie i sprzecznych z celami pomocy społecznej. Ponownie rozpoznając wniosek strony organ musi przede wszystkim ustalić, czy skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad swoją matką i w jakim czasie ten stan utrzymywał się (trwał), wszak rozpatrzenie objętego skargą wniosku musi być ocenione nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań strony skarżącej, pozostających w związku przyczynowo – skutkowym. Rolą organów było zatem wnikliwe zweryfikowanie tych okoliczności. Dopiero ich ocena w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie norm określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Toteż w rozpatrywanej sprawie należy zbadać czy przyczyny rezygnacji z zatrudnienia czy też jego niepodejmowania, w następstwie wynikłych po sobie zdarzeń, miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez stronę skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez stronę skarżącą w kontekście spełnienia przez nią przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego, które dotyczą okresu od roku 2013 w aspekcie sytuacji strony i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 Kpa. Jednocześnie Sąd wskazuje, że mając na uwadze ujawnione braki dowodowe za Naczelnym Sądem Administracyjnym podać należy, że "prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast jeśli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia" – tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 412/11, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. W zakresie kompetencji organu odwoławczego leży jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odmienne stanowisko naruszałoby zasadę dwuinstancyjności – przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy prowadziłoby do sanowania nieprawidłowości powstałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jednocześnie wskazać należy, że istotnym dla sprawy problemem było sporne zagadnienie, czy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych miał zastosowanie w sprawie, w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że w zakresie, w jakim powyższy przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych, przykładowo w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt II SA//Łd 424/15, WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 764/15. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko tych sądów. W uzasadnieniach powołanych wyroków wskazano, że rozważając skutki orzeczenia TK dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakterystyki tzw. wyroku zakresowego oraz funkcji sądownictwa administracyjnego. Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Sądy administracyjne w przywołanych powyżej orzeczeniach opowiedziały się za poglądem, że wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory, wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Dalej stwierdzono, że wyrok zakresowy wydany w sprawie sygn. akt K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008). Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu. W konsekwencji Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę. Uwagi te poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Trybunału. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Przytoczony fragment potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wskazano wyżej, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. W konsekwencji zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Zaznaczyć też trzeba, że wedle dominującego poglądu doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Drugi argument, choć prakseologiczny, jest bardzo istotny. Instytucja sygnalizacji ma bowiem charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku będą stosować przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału (listę wielu takich przypadków zawierają coroczne sprawozdania składane Sejmowi przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego) jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywność sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko sądów administracyjnych w analogicznych przypadkach jak w niniejszej sprawie jest w zasadzie jednolite (zob. m.in. uzasadnienia przytoczonych powyżej wyroków a także wyroków: WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 oraz w nich przywołanych). Mając na uwadze powyższe argumenty należało skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b Ppsa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do uchylenia decyzji organów obu instancji, ponieważ wyżej wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Skarżąca nie powinna być bowiem traktowana gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w przytoczonym przepisie warunków ale tym bardziej gdy – wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności – nie da się ustalić kiedy ona powstała. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić zaprezentowany powyżej pogląd prawny oraz wyjaśnić, czy skarżąca spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przewidzianą w art. 17 ust. 1 u.ś.r.