IV SA/Gl 602/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi O.K. na decyzję Dyrektora A im. [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie zawarte w piśmie organu z dnia [...] r. znak [...]; 2) zasądza od Dyrektora A im. [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Dyrektor A im. [...] (zwany dalej również organem) w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci przedstawienia kwot wynagrodzeń artystów występujących w ramach wymienionych we wniosku wydarzeń artystycznych organizowanych przez A im. [...] (zwana dalej również Instytucją). W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca złożyła w dniu 22 stycznia 2016 r. wniosek adresowany do Dyrektora A (poprzednika prawnego A im. [...] - dalej: Instytucja) o udostępnienie informacji publicznej w postaci przedstawienia kwot wynagrodzeń artystów występujących w ramach wymienionych we wniosku wydarzeń artystycznych organizowanych przez Instytucję. W piśmie z dnia 22 lutego 2016 r. Dyrektor Instytucji częściowo uwzględnił żądanie i udostępnił wnioskodawczyni wymagane informacje, zaś w odniesieniu do części wniosku odmówił jej udostępnienia z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: udip). W piśmie z dnia 4 marca 2016 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie wniosku w zakresie objętym decyzją o odmowie udostępnienia informacji. Rozpoznając sprawę ponownie organ wskazał, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej wynika z art. 4 ust. 1 pkt 4 udip, zgodnie z którym do udostępniania informacji publicznej obowiązane są podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego, a zatem obowiązek taki spoczywa na Dyrektorze Instytucji. Następnie organ podniósł, że obowiązek ten podlega szczegółowo wymienionym w treści art. 5 ust. 2 udip ograniczeniom, do których należy między innymi tajemnica przedsiębiorcy. Dodał, że ustawa ta nie definiuje we własnym zakresie tego pojęcia, w związku z czym - jak wskazuje się w orzecznictwie - zastosowanie znajdą tu pojęcia wprowadzone ustawą z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej: uznk). Pojęcie przedsiębiorcy zawarte jest w art. 2 uznk i obejmuje osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, które prowadząc, chociażby ubocznie, działalność zarobkową lub zawodową uczestniczą w działalności gospodarczej. Podniósł, że zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego, zawartym w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. (sygn. akt I CSK 756/12) "O statusie przedsiębiorcy na gruncie ustawy z 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji decyduje faktyczne uczestniczenie w obrocie gospodarczym". Nie ma natomiast decydującego znaczenia wpis do właściwego rejestru (ewidencji) lub jego brak (por. np. J. Szwaja: Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, Warszawa 1994, pod red. J. Szwaji, s. 30, 31). Organ podkreślił, że uczestnictwo w obrocie gospodarczym objawia się w szczególności świadczeniem na rzecz innych podmiotów usług na podstawie zawartych umów, za wynagrodzeniem (jakkolwiek kryterium zarobkowe nie ma decydującego charakteru dla uznania podmiotu za przedsiębiorcę). Z tego też powodu podmioty świadczące na rzecz Instytucji usługi związane z prowadzoną działalnością kulturalną (artyści) mogą zostać uznane za przedsiębiorców w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów. Następnie organ dodał, że w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2013 r. I OSK 511/13, Lex nr 1368966 przyjęto, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. W związku z tym organ stwierdził, że każdy artysta (bez względu na formę organizacyjną) - który za wynagrodzeniem świadczy usługi artystyczne - musi być zaliczony do grona przedsiębiorców i może żądać ochrony informacji np. o otrzymanym wynagrodzeniu jako informacji o charakterze gospodarczym. Żądanie to (będące po stronie przedsiębiorcy objawem podjęcia działań zmierzających utajnienia tej informacji) objawia się w postaci zamieszczania w umowach klauzul o zachowaniu w tajemnicy ich postanowień. Takie zastrzeżenia są standardowymi wnioskami artystów zarówno polskich jak i zagranicznych przedstawianymi w toku negocjacji. Instytucja wprowadza w umowach z artystami takie klauzule, co wyczerpuje jednocześnie element formalny tej przesłanki udzielenia ochrony w związku z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. W tym kontekście organ zwrócił uwagę na trzy elementy: - wynagrodzenie artysty jest wielkością ustalaną indywidualnie, zależną od wielu czynników, dlatego też artyści zastrzegają sobie utrzymanie w tajemnicy tej informacji; - naruszenie tego wymogu może skutkować w przyszłości utrudnieniem w dostępie do usług artystów dla Instytucji, wynikającym z braku zaufania (w odróżnieniu do wnioskodawcy, pracownicy i współpracownicy Instytucji, a także np. pracownicy organów kontroli, zobowiązani są do zachowania tajemnicy służbowej lub jej umownego odpowiednika) lub też odpowiedzialnością odszkodowawczą; - wnioskodawca nie został pozbawiony możliwości uzyskania informacji o środkach wydatkowanych na organizację wydarzenia i kosztu usług artystów, gdyż ustalenie tej informacji nie wymaga odwołania się do poszczególnych umów, a wyłącznie analizy jawnego budżetu Instytucji (zakres żądania wyznacza treść wniosku). Co do ostatniej z wymienionych wyżej uwag, organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 6 października 2015 r. wyraźnie oddzielił dwie kwestie na gruncie analogicznego do występującego w tej sprawie, żądania ujawnienia wynagrodzeń stwierdzając, że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (sygn. akt II SAB/OI 44/15). Organ podniósł, że dopełniając wymogu wynikającego z przepisów ustawy, w treści decyzji wskazał podmioty, w odniesieniu do których Instytucja zobowiązana jest zachować w tajemnicy informacje o wynagrodzeniu, a ponadto decyzja zawierała wskazanie przyczyn odmowy udzielenia informacji oraz ich podstawy (klauzula o zaufaniu w poufności). Ponadto dodał, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie ma obowiązku udokumentowania podniesionych argumentów poprzez np. okazanie umowy, gdyż byłoby to wykroczeniem poza zakres wniosku. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, O.K. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 33 i 35 ustawy o finansach publicznych oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż wysokość wynagrodzenia artystów stanowi informację objętą tajemnicą przedsiębiorcy, uzasadniającą wydanie decyzji odmownej w zakresie udostępnienia informacji publicznej; oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez przyjęcie, iż wszyscy artyści o których udostępnienie kwoty wynagrodzenia wnosiła skarżąca są przedsiębiorcami w rozumieniu wskazanych przepisów i mogą podlegać tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie w wystarczający sposób okoliczności sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia okoliczności podjęcia niezbędnych działań przez artystów co do zachowania w poufności informacji o ich wynagrodzeniu. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących art. 35 ustawy o finansach publicznych, wskazał, że przepis ten dopuszcza wprowadzenie klauzul umownych dotyczących wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli dotyczy to innych informacji posiadających wartość gospodarczą. Podniósł, że w przypadku artystów informacja o wysokości wynagrodzenia ma taki charakter, a co za tym idzie ograniczona zostaje jawność wynikająca z art. 33 ustawy o finansach publicznych. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej i pełnomocnik organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci przedstawienia kwot wynagrodzeń artystów występujących w ramach wymienionych we wniosku wydarzeń artystycznych organizowanych przez A im. [...] stwierdzając, że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, że zawierane z wykonawcami umowy zawierają klauzule poufności. W uzasadnieniu organ wskazał, że każdy artysta (bez względu na formę organizacyjną) - który za wynagrodzeniem świadczy usługi artystyczne - musi być zaliczony do grona przedsiębiorców w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz.1503 ze zm.) i może żądać ochrony informacji np. o otrzymanym wynagrodzeniu jako informacji o charakterze gospodarczym. Organ dodał, że żądanie to, będące po stronie przedsiębiorcy przejawem podjęcia działań zmierzających do utajnienia tej informacji, przybiera postać zamieszczania w umowach klauzul o zachowaniu w tajemnicy ich postanowień. W związku z dalszą treścią uzasadnienia, w którym stwierdzono, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, należało w tym miejscu przytoczyć art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, według którego – przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W związku ze stwierdzeniami zawartymi w treści zaskarżonej decyzji podnieść przez wszystkim należało, że organ nie uzasadnił swojego poglądu dotyczącego tego, że określona w umowach zawartych z wymienioną Instytucją, kwota wynagrodzenia za usługi artystyczne, stanowi informację posiadającą wartość gospodarczą. Zawarł tylko stwierdzenia ogólnej natury, według których wynagrodzenie artysty jest wielkością ustalaną indywidualnie, zależną od wielu czynników, dlatego też artyści zastrzegają sobie utrzymanie w tajemnicy tej informacji oraz, że naruszenie tego wymogu może skutkować w przyszłości utrudnieniem w dostępie do usług artystów dla Instytucji, wynikającym z braku zaufania lub też odpowiedzialnością odszkodowawczą. Przytoczone stwierdzenia – mające charakter niemerytoryczny - nie stanowią uzasadnienia wyżej cytowanego poglądu organu, który - przyjmując założenie, że wnioskowana informacja jest informacją mającą wartość gospodarczą, uznał, że jako tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych, nie podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. Pominięcie uzasadnienia w powyższym zakresie miało szczególnie istotne znaczenie z tego powodu, że według utrwalonej linii orzecznictwa, udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega informacja o wysokości kwoty wypłaconej ze środków publicznych z tytułu wykonania usługi na rzecz podmiotu publicznego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. – wykrystalizowało się jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące, że umowy cywilnoprawne finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną, odnoszą się one wszak do sprawy publicznej (zob. wyroki NSA z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 634/15; 12 lutego 2015 r. I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14: 4 lutego 2015 r. I OSK 531/14: 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14). Pogląd ten wzmacnia zasada jawności finansów publicznych z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2385/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2508/12) (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14). Wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, że udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega – uwidoczniona na fakturze lub rachunku - kwota wypłacona za wykonanie usługi na rzecz podmiotu publicznego, gdyż dotyczy gospodarowania środkami publicznymi. W konsekwencji zasadnie wskazano w skardze, że wobec tego, iż A im. [...] jako samorządowa instytucja kultury, której organizatorem jest miasto K., jest równocześnie na gruncie art. 9 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885) jednostką sektora finansów publicznych, zastosowanie do zawieranych przez nią umów znajduje art. 35 tej ustawy, a zatem klauzule poufności zastrzeżone w umowach zawartych pomiędzy artystami a Instytucją Kultury, uznać należy za niezastrzeżone w zakresie w jakim klauzule te nie obejmują informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. W powyższym zakresie przytoczyć należało ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której – informacje o fakcie zawarcia umowy przez podmiot publiczny, o podmiotach z którymi podmiot publiczny zawarł umowy, ich dat oraz kwot wypłaconych lub planowanych do wypłacenia na podstawie tych umów – nie stanowią informacji technicznej, technologicznej czy organizacyjnej przedsiębiorstwa w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów. Nie odnoszą się wszak do kwestii technicznych, technologicznych czy organizacyjnych. Jednocześnie organ nie wykazał w jakikolwiek sposób w zaskarżonej decyzji, aby żądane informacje miały określoną wartość gospodarczą dla jakiegokolwiek przedsiębiorcy ( por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 3133/14, dostępne w internecie). Przytoczoną ocenę NSA należało odnieść do niniejszej sprawy, bowiem w zaskarżonej decyzji – jak już była o tym mowa wyżej - organ nie uzasadnił swojego poglądu dotyczącego tego, że określona w umowach zawartych z wymienioną Instytucją, kwota wynagrodzenia za usługi artystyczne, stanowi informację posiadającą wartość gospodarczą. Wobec tego uzasadnienie decyzji narusza wprost art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 2539/14, podnieść należało, że w sprawach odmowy udostępnienia informacji publicznej uzasadnienie decyzji ma kluczowe znaczenie, także z perspektywy zasad ogólnych K.p.a. – tj. przekonywania (art. 11 K.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Skoro organ nie wykazał, że żądane w sprawie informacje mają konkretną wartość gospodarczą – i nie są to informacje techniczne, technologiczne czy organizacyjne – to już z tego powodu nie miał podstaw do zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej czy art. 35 ustawy o finansach publicznych. W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić zatem należało, że przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, doszło do naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a. we wskazanym wyżej zakresie. Poza tym, ani zaskarżona decyzja, ani też rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...]r. o odmowie udostępnienia części żądanych informacji nie zawierają obligatoryjnych składników wymienionych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (stosowanym z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy), według którego uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zatem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie zawarte w piśmie organu z dnia [...]r. dotyczące odmowy udostępnienia części żądanych informacji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Przepis art. 200 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, na które składał się wpis od skargi w kwocie 200 zł.