IV SA/Gl 603/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Kierownik Sekcji ds. Świadczeń Społecznych odmówił J.C. przyznania prawa do świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku rodzinnego na małoletnią H.C. w okresie od dnia [...] do dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 3 pkt 2, pkt 12 i pkt 23c, art. 5 ust. 2 i 3, art. 8 pkt 5, art.13, art.20 ust. 2 i 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz.992 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013r. poz.3) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012r. poz. 959). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zasadniczym i podstawowym wymogiem skutecznego ubiegania się o zasiłek rodzinny jest kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kryterium to jest równe kwocie 539 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie, a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności wynosi 623 zł. Wskazał także na regulację zawartą w art. 5 ust. 3 w/w ustawy pozwalającą na przyznanie zasiłku rodzinnego jeżeli przekroczenie kryterium dochodowego nie jest wyższe niż najniższy zasiłek rodzinny a zasiłek ten przysługiwał stronie w poprzednim okresie zasiłkowym. Organ przytoczył również treść art. 3 pkt 2 i pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że ustalony zgodnie z przywołanymi przepisami przeciętny dochód członka rodziny wnioskodawcy wynosi [...] zł ([...] zł : 4 osoby w rodzinie) i jest wyższy niż kryterium dochodowe, a także przekracza kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (77 zł). Wyjaśnił, że obecnie wnioskodawca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem i nie otrzymuje już wynagrodzenia z tytułu umowy o dzieło, które stanowiło jego dochód w roku [...]. Wyjaśnił nadto, że pomyśli art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinny utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. W odwołaniu od opisanej decyzji J.C. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając organowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 23 "c" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem odwołującego jego dochód uzyskany w roku [...] z tytułu umowy o dzieło nie mógł zostać uznany za stałe źródło dochodu, gdyż umowa o dzieło charakteryzuje się sporadycznością i niejednorodnością. Wyjaśnił nadto, że zrezygnował z pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 2 i 12.art. 4 art. 5 ust. 2 i ust. 3, art. 8 pkt 4a i pkt 5, art. 13 i art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ przytoczył w całości brzmienie art. 5 ust 1, 2 i 3 , a także art. 3 pkt 1 ustawy o świadczenia rodzinnych. Podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, co do wysokości dochodu czteroosobowej rodziny odwołującego osiągniętego w roku [...]. Podzielił także stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, co do tego, że uzyskany w rodzinie odwołującego dochód za rok [...] w przeliczeniu na członka tej rodziny, przekracza kryterium dochodowe wynoszące ze względu na niepełnosprawność dziecka wnioskodawcy kwotę 623 zł. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Kolegium powołało się na art. 6 k.p.a. stwierdzając, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a w rozpatrywanym przypadku zaskarżona decyzja wydana została na podstawie obowiązujących przepisów i przedłożonych dowodów W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji J.C. zarzucił, tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, błędną wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 23c ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkujące nieprawidłowym wyliczeniem kryterium dochodowego uprawniającego stronę do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem, co spowodowało naruszenie interesu skarżącego oraz utrudniło w sposób nieuzasadniony jego dostęp do świadczeń rodzinnych. Po przytoczeniu brzmienia przepisów powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej, a także utrzymanej nią w mocy decyzji, skarżący stwierdził, że organ I instancji błędnie wliczył do dochodu jego rodziny dochód uzyskany przez niego z tytułu umowy o dzieło zawartej z [...] w [...]r. Powołując się na pogląd prezentowany komentarzu do ustawy o świadczeniach rodzinnych (A. Korcz, W. Maciejko świadczenia rodzinne, Komentarz s. 125 wyd. Warszawa 2008) wskazał, że dochód z umowy o dzieło powinien być z urzędu nieuwzględniany, gdyż uzyskane z tego tytułu dochody mają charakter nieciągły, okazjonalny i jednorazowy. Wliczenie ich stanowi więc nieuzasadnione tworzenie progów w nabywaniu świadczeń rodzinnych. Zdaniem skarżącego treść art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w których wyłączono dochód uzyskany z umowy o dzieło z pojęcia dochodu uzyskanego i dochodu utraconego świadczy o tym, że ustawodawca wyraźnie wyłączył osiągniecie tego rodzaju dochodów od dochodów rodziny. Organ natomiast błędnie dokonał interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych ograniczając się jedynie do jej art.3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pominął zatem operację myślową polegającą na rekonstrukcji normy prawnej z całokształtu obowiązujących przepisów. Wyjaśniając, że otrzymuje obecnie świadczenie pielęgnacyjne ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem skarżący odwołał się do poglądu zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 września 2006r. s II SA/Bk 241/06 i uznał za niedopuszczalne stanowisko organu, zgodnie z którym faktyczne obniżenie dochodu rodziny nie znalazłoby odzwierciedlenie w ustaleniu jej dochodu. Dochód ten według jego obliczeń wynosi [...] zł w przeliczeniu na osobę w jego rodzinie. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak nakazuje art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. ) - zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Przeprowadzając zatem ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym jak i procesowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu, jaki powstał na tle wydanych przez organy administracji decyzji, a z których treścią nie zgodził się skarżący, jest nadanie znaczenia użytym w ustawie o świadczeniach rodzinnych pojęciom "dochód", a także "dochód utracony". Zdaniem skarżącego organ administracji stosując przepisy w/w ustawy był zobowiązany do stosowania wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej w celu uzyskania właściwego znaczenia zastosowanych norm prawnych. Twierdzeniom skarżącego należy odmówić racji. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na dwie podstawowe zasady procedury administracyjnej, wywodzące się wprost z art. 2 Konstytucji RP, nakazujące organom administracji publicznej w swoim działaniu opierać się na obowiązującym prawie, a w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z normy prawnej zawierającej jedną z przywołanych zasad, a to z art. 7 k.p.a. wynika jednoznacznie, że dotyczący ona nie tylko sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do "załatwienia sprawy" . Natomiast działanie na podstawie prawa, o czym mowa w art. 6 k.p.a to nie tylko obowiązek powołania się na właściwe przepisy obowiązującego prawa ale także prawidłowe ustalenie ich znaczenia. Bez wątpienia przeto za naruszenie obu przywołanych zasad procedury administracyjnej uznane być musi stosowanie normom prawnych w sposób sprzeczny z ich brzmieniem, nie znajdujące oparcia w dopuszczalnych metodach interpretacyjnych i wykraczające poza załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i obywateli. Takich uchybień w kontrolowanej sprawie Sąd jednak nie dostrzegł. Stwierdzić trzeba przede wszystkim, że w tekście ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych pojęcie "dochód", a także "dochód utracony" ma zdefiniowane znaczenie. Jako "dochód" ustawodawca nakazał traktować: - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne; - deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne; - inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Dochodem utraconym w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest natomiast utrata dochodu spowodowana: - uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, - utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, - utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, - utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, - wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.), - utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, - utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń; Tym samym zauważa się, że legislator stworzył w art. 3 pkt 1 i pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych definicję legalną obu spornych terminów. Powszechnie przyjmuje się pogląd, że jeśli określone pojęcie nie zostało zdefiniowane w akcie normatywnym, to należy posługiwać się definicją zawartą w innych przepisach, które regulują daną instytucję prawną (por. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn. I KZP 39/03, publ. OSNKW 2004r. z. 2, poz. 13 i postanowieniu 7 sędziów z dnia 20 września 2007r. sygn. I KZP 28/07 publ. OSNKW 2007/10/70). Natomiast w przypadku istnienia definicji legalnej, sformułowanego przez nią znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 203-205) . Wobec powyższego, jakiekolwiek inne zdarzenia, nie odpowiadające ściśle przesłankom, o których mowa w cyt. normach prawnych nie stanowią dochodu, ani też dochodu utraconego w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pojęcie "dochodu" użytego w art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zdefiniowano poprzez odesłanie do ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.) i ustawy z dnia 20 listopada 1998r. zryczałtowany podatek dochodowy od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. Nr 144 poz.930). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych źródłem przychodów jest działalność wykonywana osobiście, a w tym przychody z tytułu wykonywania usług na podstawie umowy o dzieło (art. 13 pkt 8 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). Jednocześnie też umowa o dzieło zaliczona została w ustawie o świadczeniach rodzinnych jako praca zarobkowa (art. 3 pkt 22 ustawy). Pozbawione jest zatem jakiejkolwiek racji twierdzenie, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył z pojęcia "dochodu" przychody uzyskiwane z tytułu wykonywania usług na podstawie umowy o dzieło. Przechodząc do drugiego spornego terminu użytego w ustawie o świadczeniach rodzinnych zgodzić się należy ze skarżącym, że utrata dochodu oznacza sytuację, w której ubiegający się o zasiłek rodzinny nie dysponuje już dochodem, jaki uzyskiwał poprzednio – w roku kalendarzowym będącym podstawą ustalenia dochodu. Jednak i w tym przypadku ustawodawca stworzył definicję legalną pojęcia dochodu utraconego, a tym samym odebrał możliwości nadawania temu terminowi innego znaczenia niż wynikające z tej definicji. Definicja dochodu utraconego przedstawiona została w postaci zamkniętego katalogu konkretnych zdarzeń, których wystąpienie stanowi o utracie dochodu. Jako utratę dochodu potraktowana została utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło. Jak z powyższego wynika, mimo zakwalifikowania pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, jako "innej pracy zarobkowej" nastąpiło wyłączenie tej kategorii dochodu z przypadków potraktowanych jako "dochód utracony". Organ nie miał zatem obowiązku, a wręcz nie był uprawniony do dokonywania interpretacji wskazanych terminów przy zastosowaniu innych niż literalna, metod wykładni. Zaprezentowany pogląd uznać można za ugruntowany i nie budzący wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2012r. II SA/Lu 750/12, czy w Poznaniu z dnia 12 lipca 2012 r. II SA/Po 474/12, publ. CBOSA). Przytoczone w odwołaniu i skardze poglądy piśmiennictwa prawniczego potwierdzają tylko zasadność przyjętej w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulacji ze względu na to, że "utrata dochodu" powinna być interpretowana jako utracenie rzeczywistej sumy wpływów, a zatem nie może dotyczyć zdarzeń hipotetycznych. Umowa o dzieło jest umową cywilnoprawną, zawieraną na czas wykonania konkretnej usługi określonej jako "dzieło". Umowa ta jest umowa jednorazową i jak słusznie zauważa skarżący dochody z niej uzyskane mają charakter nieciągły i okazjonalny. Utrata dochodu ma mieć natomiast charakter rzeczywisty, a nie prawdopodobny. Tym samym wykładnia pojęcia "dochód", jak też "dochód utracony", jaką zastosowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji stanowi właściwą interpretację. Literalne brzmienie definicji dochodu i utraty dochodu przedstawione w art. 3 pkt 1 i pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazuje bowiem eliminację przypadków wykonywania pracy zarobkowej w oparciu o umowę o dzieło a czytelny zapis przepisu nie obliguje do dokonywania jego dalszej interpretacji. Dokonując kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z urzędu, co nakazuje sądom administracyjnym regulacja art. 134 § 1 P.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienia oby wydanych w sprawie decyzji budzą zastrzeżenia z punktu widzenia obowiązku organu wynikającego z treści art. 107 § 3 k.p.a. Organ w istocie nie odniósł się do wątpliwości podnoszonych przez stronę odwołującą, nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznaje jej twierdzenia za nieskuteczne. Tym samym nie zrealizował obowiązku prawidłowego zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej. Obowiązek ten ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Oceniając powyższe uchybienie w aspekcie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a Sąd uznał, iż nie mogło mieć ono jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy. Organ powołał się bowiem na art. 6 k.p.a oraz przedstawił brzmienie tych przepisów prawa materialnego, których treść była sporna, co w rezultacie można uznać za ustosunkowanie się do stanowiska strony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie była skuteczna, orzeczono o jej oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a