IV SA/Gl 611/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Protokolant Straszy referent Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z [...] r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia u U. G. choroby zawodowej - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm.; dalej jako Kpa), w związku art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. 2013 poz. 1367; dalej jako rozp.RM). W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i argumentacje prawną. Podkreślił, że na podstawie dokumentacji zebranej w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że U. G. pracowała w latach 1970-1974 w "A" (obecnie "A") na stanowisku pomoc kuchni; w latach 1997-2005 w "B" S.C. w P. (zakład zlikwidowany) na stanowisku obsługa wtryskarek automatycznych - obciążając stawy nadgarstkowe. Nadto Orzecznicy Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w orzeczeniu lekarskim o numerze [...] z dnia [...] r. wskazali, że Strona w wywiadzie podaje występujące od końca lat 90-tych drętwienia obu rąk, bóle nadgarstków, wypadanie przedmiotów z obu rąk, od 15 lat bóle kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego; jest leczona z powodu cukrzycy, dny moczanowej, ma rozpoznane wole guzkowe tarczycy; w 1999 r. na podstawie badania elektroneurograficznego rozpoznano obustronny zespół cieśni nadgarstka potwierdzony kolejnymi badaniami z lat 2001 i 2003. Aktualne badanie elektroneurograficzne z [...] r. wykazało cechy obustronnego zespołu cieśni nadgarstka; badania laboratoryjne krwi (kwas moczowy, czynnik reumatoidalny RF, TSH) wypadły prawidłowo, nieznacznie podwyższone było stężenie glukozy. Zatem podkreślono, że w oparciu o dane z wywiadu chorobowego, badanie przedmiotowe, konsultację neurologiczną, ortopedyczną, analizę udostępnionej dokumentacji medycznej oraz aktualny wynik badania elektroneurograficznego z [...] r. rozpoznano u pacjentki obustronny zespół cieśni nadgarstka. Jednakże biorąc pod uwagę fakt wystąpienia dolegliwości ze strony kończyn górnych po niespełna dwóch latach pracy, w okresie okołomenopauzalnym oraz istnienie u badanej uznanych pozazawodowych czynników ryzyka zespołu cieśni nadgarstka takich, jak: otyłość, cukrzyca, dna moczanowa, choroba tarczycy jak również współistnienie zmian zwyrodnieniowo-zniekształcających kręgosłupa szyjnego z objawami korzeniowymi - brak było podstaw do rozpoznania, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, zespołu cieśni nadgarstka pochodzenia zawodowego. Następnie wyjaśniono, że U. G. była badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, gdzie lekarze specjaliści w orzeczeniu nr [...] z [...] r. uznali, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Lekarze specjaliści wyjaśnili, że z wywiadu wynika iż dolegliwości pod postacią drętwienia, dolegliwości bólowych (również nocnych) i zaburzeń czucia pojawiły się po około pół roku pracy w firmie "B". Początkowo występowały tylko w ręce lewej, później pojawiły się również w ręce prawej. Pacjentka jest osobą praworęczną. W 1999 r. wykonano po raz pierwszy badanie EMG, które potwierdziło zespół cieśni w obrębie obu nadgarstków z przewagą zaburzeń w kończynie górnej lewej. Pacjentka nie wyraziła zgody na leczenie chirurgiczne, do tej pory leczona jest zachowawczo pod kierunkiem poradni neurologicznej. Wykonywane kontrolne badania EMG w kolejnych latach (ostatnie w marcu 2015 r.) wskazują na utrzymywanie się zaburzeń przewodnictwa w obu nerwach pośrodkowych z przewagą zmian po stronie lewej. Od 1997 r. z różnym nasileniem występują również u pacjentki dolegliwości bólowe odcinków szyjnego i lędźwiowo-krzyżowego kręgosłupa. W badaniach obrazowych potwierdzono zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne. Leczona była okresowo niesterydowymi lekami przeciwbólowymi i przeciwzapalnymi; stosowano również rehabilitację i fizykoterapię. W 2011 r. zdiagnozowano cukrzycę, a w 2013 r. uwidoczniono w USG zmiany guzkowe gruczołu tarczowego, w badaniach hormonalnych. W trakcie obecnej obserwacji klinicznej przeanalizowano dostępną dokumentację medyczną Strony, przebieg jej pracy wraz z opisem czynności zawodowych pod kątem obciążenia stawów nadgarstkowych, przeprowadzono konsultacje specjalistyczne: neurologiczną i ortopedyczną, wykonano również badania laboratoryjne i radiologiczne. Biorąc pod uwagę zgromadzone wyniki oraz współistniejące zmiany i przebieg choroby - orzecznicy Instytutu nie naleźli podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii zespołu cieśni nadgarstka, a tym samym do rozpoznania u U. G. bezspornie lub co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem przewlekłej choroby zawodowej obwodowego układu nerwowego spowodowanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. W konsekwencji decyzją z [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. odmówił stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespół cieśni w obrębie nadgarstka, w oparciu o postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe oraz o orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach Poradnia Chorób Zawodowych w Sosnowcu nr [...] z dnia [...] r. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu nr [...] z dnia [...] r. Kwestionując powyższą decyzję Strona wniosła odwołanie akcentując, że zespół cieśni nadgarstka został u niej rozpoznany w 1997 roku w "C". Zaznaczyła, że była zatrudniona w warunkach "wręcz szkodliwych" oraz że przed zatrudnieniem nie miała żadnych dolegliwości ze strony kręgosłupa szyjnego, a także że "żadne pozazawodowe czynniki ryzyka nie współistniały". Przywołała definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 Kodeksie pracy. Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania, Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w pełni podzielając wyrażone w nim stanowisko. Wyjaśnił, że rozpoznanie zespołu cieśni nadgarstka jako choroby zawodowej wymaga stwierdzenia, że sposób wykonywania pracy był dominującym czynnikiem w jego powstaniu. Zatem wydając decyzję w przedmiocie choroby zawodowej, organy inspekcji sanitarnej mają na względzie, czy spełnionych zostało kilka pozytywnych elementów jednocześnie, tj. rozpoznana choroba musi znaleźć się w wykazie chorób zawodowych, musi być stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym chorobę zawodową, a wyniki oceny warunków pracy pozwalać na stwierdzenie bezpośrednie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że spowodowana została narażeniem zawodowym. Brak jednego z tych elementów uzasadnia wydanie decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Nadto zaakcentowano, że organ nie może dokonać rozpoznania choroby, tym samym oznacza to, iż ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Dlatego w każdym przypadku orzekania o stanie zdrowia osoby badanej decydujące i rozstrzygające znaczenie ma badanie lekarskie oraz badanie specjalistyczne przeprowadzane w jednostce wydającej stosowne orzeczenie. Na podstawie tych badań weryfikowane są inne badania lekarskie czy rozpoznania związane z podejrzeniem choroby zawodowej. Nie może natomiast zachodzić sytuacja odwrotna, tj. przyjmująca, że badanie wykonane przez jednostki służby zdrowia i lekarzy nieuprawnionych do orzekania o chorobie zawodowej, stanowiłoby podstawę do weryfikacji badań przeprowadzonych w uprawnionych jednostkach orzeczniczych. Słuszność rozstrzygnięcia organ poparł orzecznictwem sądowo administracyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną Strona zakwestionowała jej prawidłowość. Podkreśliła, że zespól cieśni nadgarstka powstał tylko i wyłącznie w wyniku pracy w "B" S.C., gdzie występowała monotypia pracy ze szczególnym obciążeniem nadgarstków. Pracowała więcej niż wynika to ze świadectwa pracy, średnio ok. 300 godzin w miesiącu, różnice w oficjalnym wynagrodzeniu, a faktycznie przepracowanym czasem pracy miałam wypłacane do reki; na końcu wynagrodzenia za kilka miesięcy w ogolę nie otrzymała i sprawę odzyskania wynagrodzenia prowadzi Komornik Sadowy. Wskazując na badania elektroneurograficzne z 1999, 2001 i 2003 roku podkreśliła, że przewlekła choroba obwodowego układu nerwowego wywołana została sposobem wykonywania pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie sądowej pełnomocnik Strony podtrzymał zarzuty i złożył do akt dokumenty badań medycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa. Na wstępie wskazać trzeba, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie odmówiły Stronie stwierdzenia choroby zawodowej - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Natomiast w rozp. RM z 30 czerwca 2009r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z Kodeksu pracy, uregulowano m.in. sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych; jednoznacznie określono kompetencje poszczególnych organów i jednostek medycznych. Zgodnie z § 4 ust. 1 - właściwy państwowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej I stopnia. Jednak z mocy § 5 ust. 1 - właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, ze zm.) zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Natomiast w ust. 2 tego paragrafu ustalono tryb orzeczniczy i kognicje odpowiednich jednostek orzeczniczych I stopnia i II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia, którymi ustanowiono instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy. Mocą § 8 ust. 1 decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zaakcentować również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obowiązuje powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Zatem bez orzeczenia lekarskiego (opinii) bądź sprzecznie z nim organ nie może dokonać rozpoznania choroby. Tym samym oznacza to, iż ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści specjalistycznego orzeczenia lekarskiego. Tak więc bez stosownych opinii bądź sprzecznie z tymi opiniami organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (vide: wyroki NSA m.in. z dnia 24.03.2000r., I SA 2334/99, z dnia 8.11.2000r., I SA 664/00; WSA w Gdańsku III SA/Gd 604/15 z dnia 01.10.2015r.). Takie stanowisko, akceptowane w pełnej rozciągłości przez skład orzekający w przedmiotowej sprawie zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. (OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4). Jest ono w pełni aktualne mając na uwadze okoliczność, iż w dniu 3 lipca 2009 roku weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zastępujące mający za przedmiot tę samą materię akt normatywny z 2002 r. Natomiast wykaz chorób zawodowych, stanowiący załącznik do ww. rozporządzenia określa zamknięty katalog chorób zawodowych. Konkludując przedstawione uwarunkowania prawne stwierdzić więc należy, że w sprawach chorób zawodowych orzeczenia wydawane są przez właściwe organy administracji publicznej. To organ administracyjny zobligowany jest stosować postanowienia kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi konsekwencjami, chyba, że powołane wyżej rozporządzenie zawiera regulacje odmienne. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w świetle cyt. § 8 rozp. RM właściwy funkcjonalnie organ wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie oceny narażenia zawodowego pracownika oraz materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w stosownych orzeczeniach lekarskich. Natomiast w niniejszej sprawie lekarze orzecznicy - Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w orzeczeniu lekarskim o numerze [...] z dnia [...] r. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu w orzeczeniu nr [...] z [...] r. - biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonych badań i konsultacji specjalistycznych, istniejące u strony skarżącej uznane, pozazawodowe czynniki ryzyka zespołu cieśni nadgarstka (istniejące już w latach 90-tych) takie jak: płeć żeńska, zaburzenia hormonalne okresu postmenopauzalnego zależne od wygaśnięcia funkcji hormonalnej jajników (ostatnia miesiączka w 42-43 roku życia), a także współistniejące zmiany zwyrodnieniowo-dyskopatyczne szyjnego odcinka kręgosłupa, po przeanalizowaniu sposobu wykonywania pracy (czynności wykonywane na stanowisku obsługi wtryskarek bez cech monotypii w zakresie stawów nadgarstkowych) i przy uwzględnieniu przebiegu choroby (pojawienie się pierwszych dolegliwości już po kilkumiesięcznym okresie pracy w ręce lewej niedominującej, mniej obciążanej; utrzymujące się do chwili obecnej większe nasilenie zaburzeń neurograficznych i dolegliwości po stronie lewej u osoby praworęcznej) - nie naleźli podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii zespołu cieśni nadgarstka. Poza tym jak słusznie zauważył w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy - nie istnieją obiektywne badania pozwalające na jednoznaczne potwierdzenie etiologii zawodowej przedmiotowej neuropatii. Każde natomiast badanie interpretowane jest i oceniane w aspekcie mniejszego lub większego prawdopodobieństwa związku z warunkami pracy. Natomiast orzeczenie jednostki orzeczniczej ma walor opinii biegłego, a zatem jeśli jest wewnętrznie spójne, opiera się na całokształcie zebranego materiału dowodowego zawiera uzasadnienie nie budzące wątpliwości, to wiąże organ inspekcji sanitarnej właściwy do wydania decyzji, w tym sensie, że organ ten nie ma podstaw do dokonania oceny odmiennej od tej, która wynika z orzeczenia jednostki orzeczniczej. Zaakcentować też należy, że uprawnień do zmiany takiego orzeczenia specjalistycznej jednostki medycznej nie posiada również sąd administracyjny, gdyż nie posiada wiadomości specjalnych przynależnych lekarzom orzekającym w uprawnionych, z mocy § 5 rozporządzenia, jednostkach orzeczniczych, a ponadto sąd ten nie zastępuje właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Mając na uwadze powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.