IV SA/Gl 621/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa) oraz art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu odwołania – R. J., działającego jako opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionej S. J.– od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez p.o. Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] r. nr [...] uznającej zasiłek pielęgnacyjny pobrany na mocy decyzji z dnia [...] r. nr [...] wypłacony w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 28 lutego 2009 r. w łącznej wysokości 765 zł za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne i żądającej zwrotu w całości tej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Uzasadniając organ odwoławczy zaznaczył, że organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) uznał zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez S. J. na mocy decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) wypłacony w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 28 lutego 2009 r. w łącznej wysokości 765 zł za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne i zażądał zwrotu w całości tej kwoty wraz z odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w dniu 5 lutego 2009 r. otrzymał informację, że od dnia 1 października 2008 r. S. J. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez ZUS Oddział w T. Zaznaczył, że w decyzji przyznającej stronie zasiłek pielęgnacyjny strona była prawidłowo pouczona, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r."), w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. J., działający jako opiekun w imieniu całkowicie ubezwłasnowolnionej S. J. W odwołaniu – na co zwrócił uwagę organ drugoinstancyjny – "stwierdził, że rodzina znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, a żona choruje od 24 lat. Podkreślił, że nie ponosi winy za zaistniałą sytuację, gdyż uważa, że to MOPR i ZUS powinny informować się nawzajem o wypłacanych świadczeniach". Ponadto odwołujący się zaznaczył, że domaga się ustalenia osoby winnej niedopełnienia obowiązków służbowych i obciążenia tej osoby kwotą 765 zł. Organ odwoławczy zaakcentował, że strona składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 10 kwietnia 2007 r. została poinformowana o zasadach przyznawania świadczeń oraz zobowiązała się – co potwierdziła własnoręcznym podpisem – do informowaniu podmiotu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) organ pierwszej instancji przyznał S. J. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 kwietnia 2007 r. do bezterminowo w kwocie 153 zł miesięcznie. Zaznaczył także, że w decyzji tej zawarto pouczone, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba uprawniona do nich jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego go. W dalszej kolejności podał, że decyzją z dnia [...] r. Prezes ZUS przyznał S. J. w drodze wyjątku rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji na stałe. Z kolei mocą decyzji ZUS Oddział w Zabrzu Inspektorat T. z dnia [...] r. przyznano stronie dodatek pielęgnacyjny na stałe w kwocie 163,15 zł, od dnia 1 października 2008 r., tj. od miesiąca, w którym Prezes ZUS przyznał stronie rentę w drodze wyjątku. Po czym – na co zwrócił uwagę – zawiadomiono S. J. o wypłacie przyznanego jej w drodze wyjątku przez Prezesa ZUS świadczenia z wyrównaniem za okres od dnia 1 października 2008 r. do dnia 31 stycznia 2009 r. Pismem z dnia 16 grudnia 2008 r. ZUS Oddział w Z. Inspektorat w T. wystąpił do MOPR w B. o podanie informacji o pobieranych przez stronę świadczeniach. Mając powyższe na uwadze organ pierwszoinstancyjny pismem z dnia 28 maja 2009 r. powiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) organ ten uznał zasiłek pielęgnacyjny pobrany na mocy decyzji z dnia [...] r. (nr [...]) a wypłacony w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 28 lutego 2009 r. w łącznej wysokości 765 zł za nienależnie pobrany. Pismem z 10 lutego 2010 r. opiekun prawny S. J. wystąpił o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości. Decyzją Dyrektora MOPR w B. z dnia [...] r. nr ([...]) odmówiono R.J. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 765 zł oraz ustawowych odsetek ustalonych decyzją z dnia [...] r. (nr [...]). Argumentując organ odwoławczy wskazał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei stosownie do jej art. 16 ust. 6 zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wyjaśnił także, że dodatek pielęgnacyjny oraz zasiłek pielęgnacyjny stanowią dwa odrębne świadczenia, które uregulowane zostały w różnych ustawach oraz są przyznawane przez inne organy. Zbieg prawa do wskazanych świadczeń został wyłączony przez ustawodawcę, który w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczył z kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, niezależnie od podstaw jego uzyskania, osoby uprawnione do dodatku pielęgnacyjnego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślił, że "istotą art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny mogłaby uzyskać osoba pobierająca już dodatek pielęgnacyjny" – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2071/10. Podnióśł, że zgodnie z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust.2) Zaznaczył, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Na mocy art. 30 ust 8 tej ustawy kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami. Odsetki naliczane są od dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że w związku z uzyskaniem prawa do dodatku pielęgnacyjnego strona nie posiada jednocześnie uprawnienia do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Ponieważ, jak skonstatowłał, prawidłowo pouczono ją o braku możliwości jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego – w jego ocenie – doszło do nienależnego pobrania przez stronę zasiłku pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że R. J. złożył również wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego z odsetkami, który winien być przedmiotem odrębnego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 30 ust 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych posiada uprawnienie do wystąpienia do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z objętego nią rozstrzygnięcia. W jej uzasadnieniu – co do meritum – powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Na zakończenie wyraziła stanowisko, że MOPR w B. stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia nieuleczalnie chorej żony, a także utrudnia sprawowanie opieki nad nią. Autor skargi zaznaczył, że odpowiedzialność za zaistniałą sytuację ponoszą pracownicy organów administracji publicznej, których szczegółowe dane zawarł w treści skargi. W jej motywach zawarł niezadowolenie z działania organów i ich pracowników, którzy – w jego ocenie – powinni zostać pociągnięci do odpowiedzialności karnej. Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej także jako Ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 Ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji pozostają zgodne z prawem. Z uwagi na okoliczności podnoszone w skardze na wstępie jawi się uwaga, że przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że materialnoprawną podstawę wskazanego wyżej rozstrzygnięcia stanowi art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Ustawodawca expressis verbis w art. 30 ust. 2 u.ś.r. ustanowił, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga zatem zaistnienia dwu przesłanek: po pierwsze – świadczenie zostało przyznane lub też wypłacone; po drugie – ziszczenia się jednej z okoliczności wymienionych w punktach 1 – 4 ust. 2 art. 30 u.ś.r. Pierwsza z tych przesłanek w sposób nie budzący żadnych wątpliwości zaistniała, bowiem świadczenie było przyznane i wypłacane. W ocenie Sądu zachodzi także druga z nich w postaci jego wypłaty mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W aktach sprawy znajduje się wniosek strony o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 10 kwietnia 2007 r. W części II tego wniosku, zatytułowanej "Oświadczenie służące ustaleniu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego" zawarte jest m.in. oświadczenie następującej treści: "osoba, której wniosek dotyczy nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego", a także zobowiązanie – naniesione wytłuszczonym drukiem – o treści: "zobowiązuję się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każde zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego". Strona skarżąca złożyła pod tym oświadczeniem swój podpis, czego de facto nie kwestionuje. Ponadto, wniosek zawiera pouczenie, z którego wyraźnie wynika –m.in., że: "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.)". Pouczenie – co do istoty – o analogicznych skutkach zawiera także decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec powyższego wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń znajduje pełne uzasadnienie. Z tych też przyczyn nie można podzielić zarzutów podnoszonych w skardze. W ocenie Sądu, przytoczone pouczenia sformułowane są w sposób czytelny i nie pozostawiający wątpliwości co do ich treści, notabene dotyczą one zmian w stanie faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia. Pobierający świadczenie miał pełną możliwość skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12, Lex nr 1336320. Na zakończenie jawi się konstatacja, że strona prawidłowo została pouczona o skutkach czy też konsekwencjach pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji ziszczenia się okoliczności braku podstaw do jego pobierania. Nie może tym samym "przerzucać" odpowiedzialności na osoby trzecie podczas, gdy nie sama nie podporządkowała się rygorom przyjętego na siebie zobowiązania. Uwaga ta jest o tyle istotna albowiem w orzecznictwie przedmiotu ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w sprawach o przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ubezpieczenia społecznego nie ma podstaw prawnych dla orzeczenia o prawie do innego rodzajowo świadczenia, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny z zaopatrzenia społecznego – por. wyrok SN z dnia 8 stycznia 1999 r., sygn. akt II UKN 509/98, PP 1999, nr 8; czy też wyrok SA w Lublinie z dnia 10 czerwca 1999 r., sygn. akt III AUa 238/99, OSA 2000, z. 1, poz. 3. W przeszłości, przy zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacano jedno świadczenie wybrane przez uprawnionego – por. wyrok SN z dnia 10 grudnia 1998 r., sygn. akt II UKN 371/98, OSNAPiUS 2000, nr 3, poz. 120. Obecnie sytuacja zbiegu jest niemożliwa – zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dodatek pielęgnacyjny, stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Wskazane świadczenia nie służą zatem – jak określa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – "wzbogaceniu się" osób do nich uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1919/11. W wyroku tym Sąd orzekł, że "niewątpliwie cel i charakter oraz funkcja tych świadczeń są identyczne. Przyjąć należy, że ustawodawca miał na względzie ten fakt, skoro w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, iż świadczenia te wykluczają się wzajemnie, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego". Sąd uznał, że w uzasadnieniu objętej skargą decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności, które stały się podstawą rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Organ drugoinstancyjny odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 i 108 kpa przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. Badając przedmiotową sprawę, Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień stanowiących naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd działając na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.