IV SA/Gl 628/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi J. S., J. S., T. S., Z. B., J. S., Z. ., A. K., S. H., W. Ś., W.K., S. B, A. K., Z. B., K. K., M. D., Z. K., G. N., K. P., K. S., M. M., J. J., A. C., M. B., M. C., M.C. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. odrzucającą wniosek inicjatorów referendum w sprawie podziału Gminy K. i utworzenia Gminy K. w przedmiocie referendum lokalnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r., podczas [...] sesji Rady Miejskiej w K., przedmiotem obrad został objęty projekt uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego podziału gminy K. i utworzenia z części jej terytorium gminy K. obejmującej teren sołectw: B., B., K., K. i N. W protokole [...] sesji Rady Miejskiej w K. ( w ramce na stronie 20), został zamieszczony zapis, że za przyjęciem projektu uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego podziału gminy K. i utworzenia z części jej terytorium gminy K. obejmującej teren sołectw: B., B., K., K. i N., głosowało 3 radnych, 18 radnych głosowało przeciwko, głosów wstrzymujących nie było. Następnie zostało w protokole zawarte stwierdzenie, że uchwała nie została podjęta. Ponadto według dalszej części protokołu, Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował, że po krótkich konsultacjach z radcą prawnym i Prezydium Rady zdecydowano, że nie będzie " procedowana" druga część projektu uchwały, dotycząca odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum. W piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. inicjatorzy referendum w sprawie podziału gminy K. i utworzenia gminy K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału gminy K. i utworzenia gminy K. Skarżący podnieśli, że w piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r. powiadomili Burmistrza K. o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie podziału gminy K. i utworzenia gminy K. W zawiadomieniu zostały podane imiona, nazwiska, adresy zamieszkania i numery ewidencyjne PESEL wszystkich inicjatorów i jako ich pełnomocnika wskazano J.S. Wskazali, że dopełnili również obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, a następnie zebrali w ustawowym terminie i formie wymaganą liczbę podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania Rady Gminy K. Następnie wystąpili do Burmistrza K. z wnioskiem z dnia 5 marca 2013 r. o przeprowadzenie referendum. Skarżący podkreślili, że powołana przez Radę Miejską w K., Komisja do sprawdzenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego stwierdziła, że wniosek spełnia wszystkie warunki ustawowe określone w ustawie o referendum lokalnym i nie wniosła żadnych zastrzeżeń. Ponadto wskazali, że Wojewoda [...], w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. przekazał analizę, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. opublikowany w Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Według tej analizy, nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i wobec tego referendum w sprawie podziału gminy K. może się odbyć. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący podnieśli, że Rada Miejska w K. naruszyła art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, poprzez odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum pomimo, iż spełnione zostały wszystkie warunki formalnoprawne podjęcia pozytywnej uchwały w tym przedmiocie, a jej podjęcie nie prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Ponadto zarzucili naruszenie art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i konkretyzującego Konstytucję w tym zakresie art. 4c ustawy o samorządzie gminnym, poprzez bezpodstawne uniemożliwienie społeczności lokalnej wypowiedzenia się w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty. W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i ustalenie obowiązku Rady Miejskiej w K. w zakresie przeprowadzenia referendum w sprawie podziału gminy K. i utworzenia gminy K. W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość skargi. Wskazał, że w dniu [...]r. odbyła się sesja Rady Miejskiej w K., na której – z powodu braku wystarczającej większości głosów - Rada Miejska nie podjęła uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum dotyczącego podziału gminy K. i utworzenia z części jej terytorium gminy K. Podkreślił, że wymaganą większością była większość zwykła, czyli taka, w której liczba głosów "za" jest większa niż liczba głosów "przeciw". Dodał, że w głosowaniu przeprowadzonym w dniu [...]r., trzech radnych oddało głosy za podjęciem uchwały, a głosów przeciwnych było osiemnaście. W związku z powyższym podniósł, że skargę należy uznać za bezprzedmiotową, ponieważ odnosi się do uchwały Rady Miejskiej, która nie została we wskazanym dniu podjęta, a z przeprowadzonego w tym dniu, głosowania nad uchwałą, sporządzono jedynie protokół. Burmistrz podniósł, że z uwagi na niepodjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, skarżący mają prawo zaskarżyć bezczynność organu do sądu administracyjnego i dodał, że skarga na bezczynność organu, stanowi już przedmiot rozpoznania przez WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SAB/Gl 48/13. Na rozprawie pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. odrzucająca wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. i utworzenia z części jej terytorium Gminy K obejmującej teren sołectw; B., B., K., K. i N. W kwestii wyżej wymienionego przedmiotu postępowania, podkreślenia bowiem wymagało, że – jak wynika z akt administracyjnych - podczas [...] sesji Rady Miejskiej w K., która odbyła się w dniu [...]r., dokonano wpisu w protokole, że za przyjęciem projektu uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego podziału Gminy K. i utworzenia z części jej terytorium Gminy K. obejmującej teren sołectw; B., B., K., K. i N., głosowało 3 radnych, 18 radnych było przeciwko, głosów wstrzymujących nie było. Pomimo zatem błędnego przekonania Burmistrza K., zawartego w odpowiedzi na skargę – powyższy zapis jest sposobem utrwalenia podjęcia przedmiotowej uchwały. Nie ma bowiem rozstrzygającego znaczenia, że uchwała nie została wyodrębniona z protokołu poprzez spisanie jej treści jako odrębnego aktu ze wskazaniem podstawy prawnej, nazwy i numeru, ewentualnie innych oznaczeń uchwały. Niewątpliwie uchwała organu stanowiącego gminy, powinna spełniać wymienione warunki, a także pozostałe kryteria, szczegółowo określone w przepisach prawa. Jednakże okoliczność, że nie zostały zrealizowane warunki, które powinna spełniać uchwała, nie prowadzi do wniosku, że uchwała w ogóle nie została podjęta. Wobec tego, rażąco błędne jest zawarte w odpowiedzi na skargę, przekonanie Burmistrza K., według którego skargę należy uznać za bezprzedmiotową, ponieważ odnosi się do uchwały Rady Miejskiej, która nie została we wskazanym dniu podjęta. Z uwagi na treść, przytoczonego wyżej zapisu w treści protokołu [...] sesji Rady Miejskiej w K., powyższy akt należało zakwalifikować jako uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum. W ramach kontroli zgodności z prawem powyższej uchwały, podkreślenia wymagało, że z art. 4c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego z inicjatywy mieszkańców w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.). Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Art. 2 ust. 2 ustawy stanowi, że referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi rozwiązaniami. W niniejszej sprawie grupa mieszkańców gminy K. wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w przedmiocie podziału tej gminy i utworzenia (wydzielenia z jej obszaru) gminy K. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1a ustawy o referendum lokalnym, z inicjatywą przeprowadzenia takiego referendum może wystąpić grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Jeszcze przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum, jego inicjator powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze wystąpienia z inicjatywą w tej sprawie. Powiadomienie takie powinno zawierać, poza danymi inicjatorów, określenie sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum (art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Następnie zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, w terminie 60 dni od dnia powiadomienia przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Podpisy zbiera się na kartach, co do których szczegółowe wymogi w zakresie ich treści wskazuje art. 14 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy. W powyższym, 60-dniowym terminie, inicjator referendum przekazuje przewodniczącemu zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, który to wniosek powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 15 ustawy o referendum lokalnym). Po przekazaniu wniosku o przeprowadzenie referendum, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje niezwłocznie wniosek przewodniczącemu organu stanowiącego tej jednostki (art. 16 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy (art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Komisja zwraca wniosek inicjatorowi referendum, jeżeli nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 15, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień (art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym). Jeżeli zaś komisja stwierdzi, że wniosek zawiera uchybienia, których nie można usunąć, przekazuje wniosek organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze swoją opinią (art.16 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym). W przedmiotowej sprawie – jest niekwestionowane - że inicjator referendum w sprawie podziału gminy K. spełnił wszystkie warunki określone w ustawie o referendum lokalnym, w tym również, że dochował określonych w niej terminów warunkujących skuteczność uruchomienia w tym zakresie stosownej procedury. Powołana przez Radę Miejską w K., Komisja do sprawdzenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego - na posiedzeniu w dniu 4 kwietnia 2013 r. stwierdziła, że wniosek spełnia wszystkie warunki ustawowe i nie wniosła żadnych zastrzeżeń. Burmistrz K. zwrócił się do Wojewody [...] o dokonanie analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] przekazał wyżej wymienioną analizę, która wykazała, że nie występują przesłanki negatywne określone w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem referendum gminne w sprawie podziału gminy K., może się odbyć. W takiej sytuacji Rada Miejska w K. obowiązana była do podjęcia – zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym - uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, którą na podstawie tego przepisu podejmuje się, gdy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Podkreślenia bowiem wymagało, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest związany treścią wniosku w tym sensie, że nie może odmówić podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum (odrzucić wniosku), jeżeli nie występują wady wymienione w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy. Nie wchodzi tu zatem w rachubę działanie organu według uznania albo stosowanie innych jeszcze kryteriów oceny wniosku, np. celowości przeprowadzenia referendum. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, wyrok sądu uwzględniający skargę, zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie wyroku komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2 ustawy (art. 20 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym), m.in. pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom do wyboru, termin przeprowadzenia referendum, wzór karty do głosowania. Inaczej mówiąc, pozytywne dla inicjatora referendum orzeczenie sądu przesądza o obowiązku zarządzenia referendum. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: P.p.s.a. w związku z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, uwzględnił skargę w całości i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 z późn. zm.). sw