IV SA/Gl 642/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi R.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej – stwierdzenia niedopuszczalności złożenia skargi na bezczynność stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr[...] , stwierdzające niedopuszczalność "złożenia skargi na bezczynność" przez R. K. na niezałatwienie w terminie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego, celem wydania decyzji w przedmiocie zobowiązania M. K. do zwrotu nienależnie pobranych kwot zaliczki alimentacyjnej. W przywołanym wniosku R. K. wyjaśniał, że w skutek wydania na rzecz M. K. decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na okres od 1 września 2007 r. do 30 września 2008 r., będzie w trybie art. 12 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), zobowiązany do jej zwrotu w powiększonej wysokości. Wskazuje na to skuteczna egzekucja alimentów wynikających z ugody zawartej w dniu [...], która doprowadziła do przekazania na rzecz wierzycielki dwukrotnej wysokości zasądzonych na jej rzecz alimentów, po pierwsze w wyniku egzekucji prowadzonej przez uprawnionego, a po drugie przez przyznanie z tego samego tytułu zaliczki alimentacyjnej na rzecz M. K. W dniu [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynęło pismo R. K. z dnia [...], oznaczone jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. i wniesione na podstawie art. 37 K.p.a. R. K. podniósł w nim zarzut niepodjęcia przez wskazany organ czynności w sprawie pomimo upływu trzech miesięcy od daty złożenia przez niego wniosku z dnia [...] Uznał, iż przekazana mu informacja z dnia [...] o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie uchylenia decyzji przedłużającej przyznanie zaliczki alimentacyjnej na rzecz M. K. nie spełnia w żaden sposób wymogów decyzji administracyjnej i nie może być traktowana jako merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na treść art. 107 K.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność "złożenia skargi na bezczynność" przez R. K. na niezałatwienie w terminie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M. sprawy zobowiązania uprawnionego M. K. do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym); b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., I SA 335/00, niepubl.). W niniejszej sprawie, zdaniem organu, wystąpiła przesłanka w postaci braku legitymacji R. K. do wniesienia skargi na bezczynność organu. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie, określonym w art. 35 lub ustalonym, w myśl art. 36 K.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa jest swoistym środkiem prawnym, bowiem nie służy od postanowień (art. 141 § 1 K.p.a.), lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 160; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 136). Z brzmienia art. 37 § 1 K.p.a. wynika, że zażalenie służy na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36. Należy jednak przyjąć, że zażalenie przysługuje wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie: 1) nie załatwił sprawy niezwłocznie (art. 35 § 2); 2) nie załatwił sprawy przed upływem terminu określonego w art. 35 § 3, chociaż był obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki jeszcze przed upływem terminu; 3) nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3; 4) organ nie załatwił sprawy w terminie skróconym (art. 35 § 4), organ zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz strona kwestionuje termin wyznaczony w myśl art. 36 § 1; 5) organ zawiadomił stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin, lecz nie załatwił sprawy w tym terminie. Należy też przyjąć pogląd judykatury, wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 lipca 1999 r. (I SAB 60/99, OSP 2000, z. 6, poz. 87), w którym przyjęto, że "organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. R. K. wniósł zażalenie na bezczynność organu administracji tj. na opieszałe działanie MOPS w M., stwierdzając, że nie załatwiono dotychczas decyzją administracyjną sprawy związanej ze zwrotem nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej przez M. K. Jednakże, R. K. nie jest stroną postępowania w sprawie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] oraz w sprawie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...], gdyż adresatem niezaskarżalnego zawiadomienia o wszczęciu obu tych postępowań jest M. K., a R. K. jest dłużnikiem alimentacyjnym i nie posiada on tym samym przymiotu strony, w konsekwencji legitymacji do występowania w charakterze strony w niniejszych postępowaniach administracyjnych, co wynika z art. 28 K.p.a. Nadto, w przedmiotowym postępowaniu R. K. nie posiada interesu prawnego, który wynikać ma z normy prawnej, przy czym nie musi to być zawsze norma prawa administracyjnego. "Wystarczy, jeżeli skutki wywodzone z tego interesu będą wywołane w obrębie tej gałęzi prawa" (J. Zimmerman, Prawo administracyjne..., s. 320-321). Według wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r. (I SA 1748/85, niepubl.): "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Tym samym należy uznać, iż zażalenie na bezczynność organu zgodnie z art. 37 K.p.a. przysługuje jedynie stronie postępowania administracyjnego, którego R. K. nie jest, gdyż wskazane przez niego postępowanie dotyczy M. K. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, iż wystąpiła przesłanka natury podmiotowej do stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia na bezczynność organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K. wyraził swoje niezadowolenie z podjętego przez organ rozstrzygnięcia, żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W ocenie skarżącego, jest on stroną postępowania administracyjnego a nie tylko dłużnikiem alimentacyjnym. Istnieje bowiem wyrażony w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej interes prawny skarżącego w rozstrzygnięciu sprawy i związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy złożonym przez niego wnioskiem a ostatecznym jego skutkiem, czyli prawidłowym i rzetelnym określeniem wysokości ciążącego na skarżącym obowiązku zwrotu wypłaconych przez organ pierwszej instancji zaliczek alimentacyjnych. Swój wniosek skarżący oparł na art. 15 w związku z art. 18 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i jego celem było wydanie decyzji administracyjnej, spełniającej warunki wynikające z art. 107 K.p.a., zobowiązującej M. K. do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotem wniosku nie było również wznowienie postępowania w sprawach decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną ani też ich uchylenie, ale wszczęcie postępowania w trybie art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Natomiast organ administracji w przypadku uznania, że ten wniosek jest niedopuszczalny powinien wydać postanowienie stwierdzające jego niedopuszczalność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części następuje jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania a administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 oraz art. 37 K.p.a. i dlatego stwierdzono jego nieważność. Zaskarżonym postanowieniem, opartym na przepisie art. 134 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej przez M. K. Z tego też powodu, nie ma przymiotu strony a w konsekwencji legitymacji do występowania w charakterze strony, dlatego stwierdziło niedopuszczalność "złożenia skargi na bezczynność" organu pierwszej instancji w wydaniu decyzji. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, w odniesieniu do przyjętej przez organ podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu stwierdzić przyjdzie, że organ niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 134 K.p.a. Wskazać w tym zakresie trzeba, że powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na zasadzie art. 144 K.p.a. znajduje on odpowiednie zastosowanie do zażaleń na wydawane w toku postępowania administracyjnego postanowienia. Art. 134 K.p.a. nie może jednak stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że wnoszący zażalenie na postanowienie nie jest stroną postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przepis art. 134 K.p.a. nie stanowi bowiem podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania. Subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, co do legitymacji procesowej strony, może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, System Informacji Prawnej Lex nr 37956, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, Lex nr 307511). Stosując zatem odpowiednio art. 134 K.p.a. do zażaleń na postanowienia przyjąć należy, że konieczność dokonania ustaleń, co do legitymacji procesowej wnoszącego zażalenie, wyłącza podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 K.p.a. Stosownie do tego, badając legitymację skarżącego organ nie mógł podjąć rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 K.p.a. Bez względu jednak na brak podstaw do weryfikowania legitymacji procesowej wnoszącego zażalenie na podstawie art. 134 K.p.a. dostrzec należy, że wskazany przepis nie znajdował zastosowania w niniejsze sprawie przede wszystkim z uwagi na wniesienie przez skarżącego zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Przepis art. 37 K.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Art. 37 K.p.a. reguluje szczególny środek prawny mający za zadanie wyłącznie usunięcie bezczynności organu w podjęciu rozstrzygnięcia i tym samym otwarcia drogi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem zatem tego zażalenia nie jest wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie, lecz przekroczenie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy. To postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle ze zwalczaniem bezczynności organu niższego stopnia. Mając na uwadze konstrukcję i cel przepisu art. 37 K.p.a. nie można tym samym zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dotyczącym sposobu załatwienia takiego zażalenia i stosowania w tym zakresie przepisów art. 141 - 144 K.p.a., a przez to także odpowiedniego stosowania art. 134 K.p.a. Zażalenie na bezczynność organu, jako że nie stanowi środka zaskarżenia na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie, jest zażaleniem odrębnym od zażalenia przewidzianego w art. 141 K.p.a. Dotyczące go postępowanie ma charakter incydentalny i "nadzorczy". Do zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 K.p.a. nie będzie miał tym samym zastosowania przepis art. 144 K.p.a. odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Wprawdzie, stosownie do art. 144 K.p.a. do zażaleń mają odpowiednio zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, jednakże brak odesłania w rozdziale 7 działu I K.p.a. do przepisów dotyczących zażaleń świadczy, że ustawodawca po prostu nie brał pod uwagę możliwości stosowania przepisów dotyczących zarówno zażaleń, jak i odpowiednio odwołań (por. L. Nowopolski, GSP 2005/13/254). Podkreślić należy nadto, że zażalenie o którym mowa w przepisach rozdziału 11 działu II K.p.a., jest środkiem zaskarżenia na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie. Natomiast zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest zażaleniem odrębnym od przewidzianego w art. 141-144 K.p.a., bowiem nie jest wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, ale na co wskazano już wyżej, służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Z tego względu do zażalenia z art. 37 K.p.a. nie ma zastosowania przepis art. 144 K.p.a. Wobec powyższego przyjąć należało brak podstaw prawnych do stwierdzenia przez organ, w oparciu o art. 134 K.p.a., niedopuszczalności zażalenia wniesionego na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie zaskarżone postanowienie rażąco narusza przepisy prawa. Zdaniem Sądu, treść postanowienia wydanego w przedmiocie zażalenia na bezczynność organu powinna odnosić się wyłącznie do kwestii zasadności bądź niezasadności zarzucanej bezczynności. W razie negatywnego załatwienia zażalenia stanowisko organu powinno tym samym ograniczać się wyłącznie do kwestii niezasadności zażalenia i przybrać w sentencji odpowiednią do tego formułę, bez względu na przyczyny jego nieuwzględnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 1866/00, Lex nr 56660, wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 137/06, Lex nr 276679). Mając na uwadze treść zażalenia wniesionego w niniejszej sprawie przez skarżącego, za niebudzące wątpliwości uznać należało, że oparte ono zostało na podstawie art. 37 K.p.a. Przepis ten wskazany został w zażaleniu jako podstawa prawna jego wniesienia, a ponadto z jego treści wynikało, że dotyczy bezczynności organu pierwszej instancji. Stosownie zatem do przedstawionych powyżej uwag w ocenie Sądu, rozpoznając zażalenie, organ nieprawidłowo podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 K.p.a., czym naruszył również przepis art. 37 K.p.a. Zaistniałe w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci nieprawidłowego zastosowania przez organ przepisu art. 134 K.p.a., a przez to błędnej treści rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienia przed rozpoznaniem zażalenia istotnych dla jego rozpatrzenia okoliczności faktycznych, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. W zakresie wskazań co do dalszego postępowania zaznaczyć przyjdzie, iż stosownie do dokonanej przez Sąd oceny, rozpoznając ponownie zażalenie, organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić charakter uczestnictwa skarżącego w postępowaniu, a następnie w formie postanowienia wyrazić swoje stanowisko w kwestii zażalenia na bezczynność, w trybie przewidzianym dla zażalenia określonego w art. 37 K.p.a. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji uznając, że pomimo złożonego wniosku i stosownego pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie (pkt 5 k-23 akt sądowych), skarżący nie określił wysokości faktycznie poniesionych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 205 w związku z art. 200 i art. 210 § 1 p.p.s.a.), co nie pozwoliło na ich przyznanie.