IV SA/Gl 642/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 1 w P. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Wojewoda [...] (dalej organ nadzoru lub Wojewoda) działając na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. dalej p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem Zarządzenia Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno - Przedszkolnego nr [...] w P., jako sprzecznego z art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 z późn. zm. dalej u.s.o). Uzasadniając żądanie organ nadzoru wskazał, że w dniu [...]r. Wójt Gminy P. powołując się na art. 36a ustawy powierzył stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno - Przedszkolnego nr [...] w P. (dalej jako "Zespół") B.S. na okres 5 lat szkolnych, tj. od 1 września 2015r. do 31 sierpnia 2020r. Zdaniem organu nadzoru zarządzenie to narusza 36a ust. 4 ustawy albowiem okoliczności, jakie miały miejsce w sprawie wykluczają zastosowanie przewidzianego w tym przepisie trybu. Stosownie do regulacji zawartej w art. 36a ustawy stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (ust. 4). W ocenie organu nadzoru przeprowadzony w dniu 24 sierpnia 2015r. konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu powinien być rozstrzygnięty. Przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniającym wykazało bowiem, że w postępowaniu konkursowym doszło do nieprawidłowości w postaci podjęcia przez komisję konkursową błędnej decyzji w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego jednego z kandydatów – A.Z. Komisja konkursowa uznała, że kandydat ten nie spełnił wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu tj. złożył ofertę zawierającą ocenę pracy, której ważność upłynęła 30 lipca 2015r. Zdaniem organu nadzoru A.Z. dysponował ważną oceną swojej pracy, która uprawniała go do udziału w konkursie. A.Z. nie powinien ponosić negatywnych skutków niezgodnego z prawem działania organu prowadzącego. Brak oceny pracy nie wynikał bowiem z zaniedbania kandydata na stanowisko dyrektora, lecz z braku wymaganego obowiązującymi przepisami działania wójta Gminy P. Ponadto jedynie prawidłowo zakończona późniejsza ocena pracy dyrektora może powodować utratę ważności opinii wcześniejszej. W rezultacie zdaniem Wojewody powinno dojść do kolejnego etapu konkursu - merytorycznej oceny kandydata, a następnie wyłonienia (bądź nie) kandydata na stanowisko dyrektora. Tymczasem z protokołu prac komisji konkursowej wynika, że postanowiła ona o niedopuszczeniu A.Z. do dalszego postępowania konkursowego (podobnie jak dwójki pozostałych kandydatów). Wójt zatwierdził wynik postępowania konkursowego tzn. uznał konkurs za nierozstrzygnięty, a następnie powierzył stanowisko dyrektora Zespołu ustalonej przez siebie osobie. Zdaniem Wojewody organ prowadzący (Wójt) powinien unieważnić konkurs na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Dla zapewnienia ciągłości kierowania Zespołem powinien zastosować tryb wskazany w art. 36a ust. 5 ustawy (zgodnie z którym: do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 1 lub ust. 4, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy) oraz ogłosić kolejny konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu. Dalej Wojewoda poinformował, że wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na zarządzenie Wójta Gminy P. w sprawie zatwierdzenia nierozstrzygniętego wyniku konkursu w dniu 5 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 21 października 2016 r. sygn. IV SA/Gl 587/16 stwierdził, że zarządzenie zatwierdzające wynik konkursu zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd podzielił prezentowany przez Wojewodę pogląd zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie doszło do nieuzasadnionej odmowy dopuszczenia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły do postępowania konkursowego. Organ prowadzący szkołę winien w tej sytuacji unieważnić konkurs i zarządzić jego ponowne przeprowadzenie. Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że organ prowadzący powierzył B.S. stanowisko dyrektora Zespołu w czasie, gdy kadencję dyrektora pełnić nadal powinien A.Z., jako że rozpoczął on kadencję na tym stanowisku 1 września 2012 r., a zgodnie z art. 36a ust. 13 stanowisko dyrektora powierza się co do zasady na okres 5 lat szkolnych. Organ nadzoru zaskarżył zarządzenie Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu na okres od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2015 r, w zakresie ustalenia daty końcowej powierzenia, jako sprzecznego z art. 36a ust. 13 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 19 października 2016 r, stwierdził, że powierzenie stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno–Przedszkolnego nr [...] w P. na okres trzech lat nastąpiło bez racjonalnego i przekonywującego uzasadnienia. Przedstawione przez Wójta Gminy P. uzasadnienie skrócenia kadencji dyrektora było spóźnione i nie odnosiło się do stanu rzeczywiście istniejącego w chwili wydania zarządzenia, w związku z powyższym Sąd stwierdził, że zarządzenie to zostało wydane z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że zatwierdził wynik konkursu niedopuszczającego kandydata albowiem uznał, że kandydat nie spełnił wymogu zawartego w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz.U. z 2009 r., Nr 184, poz. 1436 z późn. zm.) tj. nie posiadał pozytywnej oceny pracy. Podtrzymał także swoje stanowisko zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające powierzenie A.Z. stanowisko dyrektora na okres krótszy niż 5 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast tryb i przesłanki powierzenia stanowiska dyrektora szkoły uregulowane są przepisami u.s.o. W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę powierzone zostały trzem grupom podmiotów (radzie gminy, radzie powiatu, lub sejmikowi województwa). Kompetencja powierzania i odwoływania dyrektora szkoły lub placówki przyznana została natomiast organom wykonawczym tych podmiotów (art. 5c pkt 2 u.s.o.). Stosownie do art. 62 ust. 1 i 2 u.s.o. dyrektor zespołu jest dyrektorem szkoły lub placówki w rozumieniu tej ustawy (u.s.o.), a zatem stosuje się do niego również przepisy o powierzeniu tej funkcji. Zakres swobody przy powierzaniu funkcji dyrektora szkoły ograniczony został regulacją zawartą w art. 36a u.s.o. Ustawodawca określił sposób wyłaniania dyrektorów szkół i placówek w formie konkursów określając ściśle skład komisji konkursowej i gwarantując przedstawicielom organu prowadzącego największą ilość członków w komisji konkursowej (art. 36a ust. 6 i 7 u.s.o.). Przedstawione powyżej regulacje pozwalają przyjąć jako bezsporne, iż organ prowadzący szkołę posiada istotny wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a procedura konkursowa zapewnia wybór takiego dyrektora szkoły, który spełnia przesłanki wynikające z przepisów prawa i gwarantuje najlepsze funkcjonowanie i organizację powierzonej mu placówki oświatowej. Natomiast w przypadku wyłonienia kandydata przez komisję nie można już takiej osobie odmówić powierzenia tego stanowiska, co powinno nastąpić generalnie na pięć lat szkolnych (art. 36a ust 2 zdanie drugie i ust. 13 u.s.o.). Przywołany przepis w zdaniu drugim dopuszcza, co prawda możliwość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na krótszy okres, (nie krótszy niż 1 rok szkolny), jednakże jest do wyjątek od reguły i może nastąpić tylko "w uzasadnionych przypadkach". Zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, podejmowane na podstawie art. 36a ust. 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 2 u.s.o., jest zatem aktem z zakresu zadań administracji publicznej o władczym charakterze, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., dodatkowo wywołującym pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996r. o sygn. akt OPS 6/96, publ. ONSA 1997/2/48). Do tej kategorii zalicza się również zarządzenia o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach z zakresu przeprowadzania konkursów na stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych. Pogląd ten został przyjęty również w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 41/10; 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 559/11; oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 625/13; w Warszawie z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 158/1; w Kielcach z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 628/14; w Olsztynie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 822/13; w Krakowie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1062/12; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Go 749/13; w Szczecinie z dnia 05 listopada 2011 r., sygn. akt II Sa/Sz 304/11; w Białymstoku z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 709/1 - wszystkie wyroki są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). W ocenie składu orzekającego, taki akt powierzenia ma charakter personalny, co automatycznie nie czyni go aktem prywatnoprawnym. Dodatkowo, skoro postępowanie konkursowe ma charakter publicznoprawny, to także wszelkie rozstrzygnięcia w związku z jego przebiegiem powinny podlegać kontroli sądów administracyjnych (np. w przedmiocie powołania komisji konkursowej i unieważnienia postępowania na stanowisko dyrektora szkoły). Materialnoprawną podstawę wymagań, jakie musi spełnić oferta kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, jak i tryb oceniania spełnienia tych wymagań przez komisję konkursową reguluje art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 13 u.s.o., § 1 ust. 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. nr 184, poz. 1436 ze zm.), i § 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373). Stosownie do tych przepisów stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który spełnia łącznie wymagania określone w § 1 rozporządzenia MEN w sprawie wymagań (...), a w tym jeżeli uzyskał co najmniej dobrą ocenę pracy w okresie ostatnich pięciu lat pracy - przed przystąpieniem do konkursu na stanowisko dyrektora. Powołana przez organ prowadzący szkołę komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli oferta nie zawiera wszystkich dokumentów powalających przyjąć, że spełnione są warunki, o których mowa w § 1 w/w rozporządzenia. Zasadniczy problem występujący w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w rozpoznawanej sprawie były przesłanki do powierzeni stanowiska w trybie art. 36a ust. 4 u.s.o. Powierzenie stanowiska w tym trybie może wystąpić tylko w dwóch przypadkach jasno określonych w tym przepisie, a mianowicie gdy do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat, albo gdy w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. Zasadą wyrażoną w jego ust. 3 jest, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, wówczas zgodnie z ust. 4 art. 36a u.s.o. organ prowadzący (wójt) powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po spełnieniu wymogów wynikających z tego przepisu. Wreszcie organ prowadzący szkołę (wójt) może bez przeprowadzenia konkursu w sytuacji określonej w ust. 9 art. 36a u.s.o., przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektora na kolejne okresy wymienione w ust. 8 osobie, która już takie stanowisko zajmuje. Tymczasem zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej w związku z konkursem na stanowisko dyrektora Zespołu z dnia [...]r. nr [...] zostało zaskarżone przez Wojewodę [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. stwierdził, że zarządzenie to zostało wydane z naruszeniem prawa. W kolejnym wyroku z dnia 21 października 2016 r. sygn. IV SA/Gl 587/16 Sąd stwierdził, że zarządzenie zatwierdzające wynik konkursu zostało wydane z naruszeniem prawa. Zaś w wyroku z dnia 19 października 2016 r, sygn. IV SA/Gl 99/16 Sąd stwierdził, że powierzenie stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkolno–Przedszkolnego nr [...] w P. A.Z. na okres trzech lat nastąpiło także z naruszeniem prawa. Wszystkie wskazane powyżej wyroki są prawomocne. Skoro, zatem w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do przeprowadzenia konkursu albowiem funkcję dyrektora winien pełnić nadal A.Z., zaś skład komisji był niezgodny ze składem komisji konkursowej określonym przez ustawodawcę a także zarządzenie zatwierdzające przeprowadzony konkurs wydane zostało z naruszeniem prawa to powierzenie stanowiska nastąpiło z rażącym (istotnym) naruszeniem prawa w świetle jednoznacznego brzmienia art. 36a ust. 4 u.s.o. W niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Z art. 90 u.s.g. wynika, że przedłożeniu wojewodzie jako organowi nadzoru podlegają jedynie zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe, a więc nie każde zarządzenie. Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego (także nie jest przepisem porządkowym), ani też żaden odrębny przepis nie nakładał obowiązku przekazania go organowi nadzoru, zatem nie może mieć do niego zastosowania wyjątek określony w art. 94 ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z 94 ust. 2 u.s.g. orzekł, jak w sentencji.