IV SA/Gl 643/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...]r. Z.K., przebywając w zakładzie karnym, domagał się przyznania dodatku mieszkaniowego, który już wcześniej otrzymywał. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych w B. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na mocy art. 4, art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156 z 2001 r., poz. 1817 z późn. zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił przyznania Z.K. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż Z.K. posada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, jednakże w lokalu tym nie zamieszkuje i nie gospodaruje z uwagi na pobyt w Zakładzie Karnym w J.Z., gdzie odbywa karę pozbawienia wolności. W odwołaniu Z.K. zakwestionował prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu, jego pobyt w zakładzie karnym jest czasowy i spowodowany tylko odbywaniem kary pozbawienia wolności nie ma więc charakteru pobytu stałego oraz nie wyklucza możliwości przyznania dodatku mieszkaniowego, jak również powołał się na liczne orzeczenia sądowe. Decyzją z [...]r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż stosownie do art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy wiąże się z konkretnym lokalem mieszkalnym i niezbędnym warunkiem skutecznego ubiegania się o to świadczenie jest stałe zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w tym lokalu przez osobę uprawnioną do jego otrzymania. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że Z.K. nie przebywa w wynajmowanym lokalu mieszkalnym, gdyż przebywa w Zakładzie Karnym w J.Z. odbywając tam karę pozbawienia wolności. W konsekwencji stwierdzono, iż w dacie złożenia wniosku, jak i w deklarowanym okresie trzech miesięcy nie zamieszkiwał on i nie prowadził gospodarstwa domowego w lokalu uprawniającym do przyznania dodatku mieszkaniowego. Podkreślono, iż osoby odbywające karę pozbawienia wolności nie są pozbawione pomocy, gdyż na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie Funduszu Pomocy Postpenitencjarnej (Dz. U. Nr 69, poz. 618) mogą uzyskać m.in. świadczenie na okresową dopłatę do bieżących zobowiązań za lokal mieszkalny, do którego mają tytuł prawny. Ostatecznie argumentowano, że po odbyciu kary strona może ubiegać się ponownie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nie istnieje również obawa, że mieszkanie strony zostanie utracone, ponieważ jest ono aktualnie zajmowane przez jego konkubinę, która jako osoba młoda może podjąć pracę pozwalającą jej na utrzymanie mieszkania i rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.K. domagał się ponownego rozpatrzenia jego wniosku o dodatek mieszkaniowy. W jej uzasadnieniu wskazał, że nadal chce korzystać z dodatku mieszkaniowego i w niedługim czasie kończy odbywanie kary. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie bądź odrzucenie jako wniesionej z naruszeniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Pismem z dnia [...]r. skarżący poinformował, iż za cały czas jego pobytu w zakładzie karnym nikt nie pomógł mu w otrzymaniu dodatku mieszkaniowego, z tego powodu powstało zadłużenie w opłatach czynszowych, nadto już w dniu [...]r. wraca do "centrum życiowego" na wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Dodatkowo w oparciu o art. 134 § 1 tej samej ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji, w zakreślonych wyżej granicach wykazała, iż ta decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), przez błędną jego wykładnię, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący bezspornie spełnia tzw. kryterium powierzchniowe do przyznania dodatku mieszkaniowego, bowiem zajmuje na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego Nr [...] z dnia [...]r. mieszkanie o powierzchni [...] m² wraz z synem i konkubiną. Nadto, spełnia tzw. kryterium dochodowe, bowiem jego średni miesięczny dochód brutto na 1 członka gospodarstwa domowego wynosi miesięcznie [...],- zł., a jest więc niższy od kwoty określonej w art. 3 ust. 1 omawianej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jednakże organy obu instancji orzekające w sprawie ustaliły, że skarżący nie przebywa w wynajmowanym lokalu mieszkalnym, ale w Zakładzie Karnym w J.Z., odbywając tam karę pozbawienia wolności. Zdaniem tych organów zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w deklarowanym okresie trzech miesięcy skarżący nie zamieszkiwał i nie prowadził gospodarstwa domowego w przedmiotowym lokalu, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. W tej sytuacji powołano się na przesłankę "niezamieszkiwania" w danym lokalu w sensie prawnym, nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W opinii Sądu treść art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie uprawnia do takiego wniosku. Ustawodawca wyraźnie tej kwestii nie precyzuje, ale i nie łączy dodatku mieszkaniowego ze stałym faktycznym zamieszkiwaniem, czyli też stałym pobytem, jak również sam nie określa definicji pojęcia "zajmowania" lokalu, ani też pojęcia "zamieszkiwania". Oparcie się w tej kwestii wyłącznie na brzmieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wadliwe, bowiem przepis ten dotyczy osób stale zamieszkujących i gospodarujących z osobą ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazuje na samodzielne "zajmowanie" lokalu przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, a nie o "zamieszkiwaniu" w lokalu. Użyte w tym przepisie pojęcie "gospodarstwo domowe" wskazuje wyłącznie na uściślenie kryteriów dochodowych poprzez uwzględnienie w dochodach z gospodarstwa domowego dochodów nie tylko wnioskodawcy, ale także "domowników". W tym stanie rzeczy, Sąd nie może się zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Nie sposób bowiem przyjąć, że skarżący w zakładzie karnym posiada tzw. "stałe centrum życiowe", jak również brak jest podstaw do przyjęcia, że jest zwolniony z ponoszenia opłat związanych z utrzymaniem swojego mieszkania. Dokonując interpretacji przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych organy te nie zwróciły uwagi na istotę i cel dodatku mieszkaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 12/96 (ONSA 1997, z. 1, poz. 10), stwierdził, że: "jego prawny charakter można najogólniej określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacane przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal". Zauważyć przyjdzie, że art. 25 Kodeksu cywilnego określa miejsce zamieszkania, jako miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem o wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności - zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości, czy miejscu (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05, Lex 198360). W przekonaniu Sądu trudno przyjąć, aby skarżący miał zamiar stałego przebywania, czy też koncentracji spraw życiowych w zakładzie karnym. Jeśli zaś chodzi o faktyczny pobyt, to - odwołując się nadto do orzecznictwa w zakresie zameldowania czy wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym najemcy lokalu - przytoczyć wypadnie pogląd, zgodnie z którym przerwa w faktycznym przebywaniu w miejscu stałego zamieszkiwania, nawet gdy wykazuje cechy długotrwałości, nie pozbawia danej osoby miejsca zamieszkania wynikającego z zamiaru stałego pobytu i nie wskazuje na zmianę miejsca zamieszkania (tak Maksymilian Pazdan w: System prawa prywatnego - Prawo cywilne, pod red. Marka Safiana t.1, str.996-997 oraz Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 lipca 1978 r., sygn. akt IV CR 242/78, OSNC z 1979 r., nr 6, poz.120 i wyroku z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I CKN 1179/98, LEX 110589). W postanowieniu z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II GW 5/06 (LEX 295017) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przebywanie czasowe w innej miejscowości w wyniku osadzenia w zakładzie karnym, dla kwestii właściwości organu nie ma znaczenia, bo decyduje miejsce, w którym strona ma zamiar zamieszkać po ustaniu przeszkód w swobodnym wyborze miejsca zamieszkania. Aktualny czasowy pobyt w innym miejscu nie przekreśla woli stałego pobytu i koncentracji swych spraw życiowych w innym miejscu, przeto nie można twierdzić, iż osoba odbywająca karę pozbawienia wolności tam ma miejsce stałego zamieszkania, gdyż jest to pobyt tymczasowy (tak J. Strzebińczyk w: Kodeks cywilny z komentarzem pod red. E. Gniewka, Warszawa 2006 r., str.65). Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy (por. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 stycznia 1981 r., sygn. akt III CRN 314/80, OSNC z 1981 r., nr 6, poz.119), tj. miejscem, gdzie przybywa on z zamiarem stałego pobytu (por. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 maja 1980 r., sygn. akt III CRN 61/80, Monitor Prawniczy z 1994 r., nr 9, str. 273). Pobyt stały zaś oznacza zamieszkiwanie w danej miejscowości pod oznaczonym adresem z wolą koncentracji w tym miejscu swych spraw życiowych, w tym osobowych i majątkowych interesów (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt V SA 1496/00, LEX 54454). Analizując w pełni omawiane okoliczności nie można wreszcie pozostawić na uboczu takich kwestii jak: możliwość powrotu do mieszkania po odbyciu kary, czy też zatrzymania się w nim w razie korzystania z przepustek lub przerw w jej wykonywaniu. Ponadto, jak twierdzi skarżący - nie ma on źródeł dochodu, co w przypadku nieopłacenia czynszu i opłat za mieszkanie, skutkować może rozwiązaniem umowy i jego eksmisją. Z tego względu rozumowanie przyjęte przez organy administracji obu instancji jest niedopuszczalne i sprzeczne zarówno z założeniami ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jak również z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądownictwa administracyjnego. Nie można zaakceptować argumentacji organu odwoławczego, wedle której skarżący swoje centrum życiowe ma w zakładzie karnym, bowiem tam przybywa w dłuższym okresie czasu, ale jego tam pobyt nie ma cech stałego zamieszkania w tym miejscu, świadczy o tym treść odwołania, jak i skargi. Nie ulega wątpliwości, że przebywając poza miejscem zamieszkania skarżący, czasowo zaspokaja część swoich potrzeb w zakładzie karnym, jednak zachowuje prawo do zamieszkania w przedmiotowym lokalu i nie można twierdzić, iż utracił on faktyczny z nim kontakt. Można również przypuszczać, że na przepustkach przebywa okresowo w miejscu stałego zamieszkania. Nadto, przyjęcie odmiennego stanowiska w powyższej kwestii spowodowałoby powstanie sytuacji, w której na skarżącym ciążyłyby wszystkie obowiązki wynikające z najmu lokalu (w tym zwłaszcza opłata czynszu), odmówiono by mu natomiast uprawnień, jakie daje ustawa o dodatkach mieszkaniowych w związku z istnieniem tego stosunku. Taka wykładnia art. 2 i art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych byłaby sprzeczna z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej i równości praw obywateli wyrażonych w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Odnosząc się do argumentu organu odwoławczego dotyczącego środków i sposobu pomocy osobom odbywającym karę pozbawienia wolności, w postaci Funduszu Pomocy Postpenitencjarnej, trzeba zważyć, iż pomoc ta ma charakter uznaniowy, co oznacza pewną dowolność organu w jej przyznaniu. Nadto, zależna jest od posiadanych środków i możliwości obiektywnych, jak też sytuacji strony. Zatem nie jest tak pewna, jak dodatek mieszkaniowy, który jest przyznawany obligatoryjnie w razie spełnienia ustawowych przesłanek. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy skarżący z takiej pomocy skorzystał. Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia [...]r. nie zawiera żadnej informacji na ten temat. Dodatkowo w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Sądu skarżący wskazuje, że żadnej pomocy w sprawie dodatku mieszkaniowego nie otrzymał i deklaruje swój powrót do lokalu mieszkalnego już w dniu [...]r. Wreszcie nie bez znaczenia jest - niepotwierdzona, lecz prezentowana przez skarżącego we wniosku z dnia [...]r. kwestia, że poprzednio otrzymywał dodatek mieszkaniowy. Na koniec zaakcentować trzeba, że identyczne stanowisko, jak zajęte w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajmował już wielokrotnie (por. wyrok z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 300/06 i z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 661/07). Podobny pogląd wyrazili również Wojciech Chróścielewski i Jan Paweł Tarno (Samorząd Terytorialny nr 9 z 1995 r., str. 62). Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności art. 4 tej ustawy, jak również art. 8 K.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić powyższe rozważania, co do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i rozstrzygnąć sprawę, uzasadniając wydane decyzje zgodnie z regułami określonymi w art. 107 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Wobec uchylenia rozstrzygnięć odmawiających przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego w sprawie nie miał zastosowania art. 152 p.p.s.a..