IV SA/Gl 651/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta D. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. zmienił swoją decyzję z dnia [...]r. nr [...] przyznającą R.Ł. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 1 października 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. w części dotyczącej wysokości i okresu przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej M.W. w ten sposób, że w okresie od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. nie przyznano świadczenia alimentacyjnego, a w okresie od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. zmieniono wysokość świadczenia alimentacyjnego z kwoty 500 zł do kwoty 400 zł. Decyzja wydana została w oparciu o art. 2 pkt 7 lit. d, art. 23 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2011 r. nr 298, poz. 1770), a także art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej k.p.a.). W motywach uzasadnienia organ I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że w dniu 26 września 2012 r. R.Ł. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres zasiłkowy 2012/2013. Do wniosku dołączone zostały wymagane przepisami dokumenty w tym zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne informujące o wysokości wyegzekwowanych alimentów w roku 2011 r. W zaświadczeniu komornik sądowy wskazał, że w roku 2011 R.Ł. otrzymała za pośrednictwem kancelarii komorniczej alimenty w wysokości 3 737,26 zł. Z uwagi na fakt, że komornik sądowy nie wyszczególnił w jakich miesiącach R.Ł. otrzymała alimenty w dniu 24 października 2012 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w D. wystąpił z prośbą do organu egzekucyjnego o wskazanie w jakich miesiącach strona otrzymała wskazaną wyżej kwotę. Z informacji przekazanej przez komornika wynika, że w miesiącu listopadzie 2011 r. R.Ł. otrzymała kwotę w łącznej wysokości 980 zł i w miesiącu grudniu 2011 r. w wysokości 100 zł. Dnia 7 listopada 2012 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...]r. przyznającej R.Ł. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. W związku ze wszczętym postępowaniem w dniu 29 listopada 2012 r. R.Ł. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z prośbą o skierowanie do komornika sądowego zapytania o podział pobranych od dłużnika alimentacyjnego G.W. kwot wyegzekwowanych z wynagrodzenia. W dniu 5 grudnia 2012 r. wystąpiono do komornika o podanie informacji o stanie wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z tytułu wypłaconych R.N. świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczek alimentacyjnych z wyszczególnieniem terminów i kwot przekazanych od dłużnika alimentacyjnego. Dnia 24 grudnia 2012 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej od komornika sądowego wykaz spłat zadłużenia na rzecz organu. W wykazie komornik wskazał, że w październiku 2012 r. przekazane zostały R.Ł. alimenty w wysokości 506,59 zł. Natomiast w miesiącach od listopada 2012 r. do grudnia 2012 r. strona otrzymała alimenty w wysokości po 100 zł miesięcznie, pomimo pobierania z Ośrodka świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dnia 19 lutego 2013 r. komornik sądowy poinformował Ośrodek, że w styczniu 2013 r. R.Ł. otrzymała alimenty w kwocie 100 zł. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że w okresie od 1 października do 31 stycznia 2013 r. R.Ł. pobrała nienależne świadczenie, gdyż zostało ono wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów, a zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba, która nienależnie pobrała świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Od opisanej wyżej decyzji R.Ł. w ustawowym terminie wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wyrażając tym samym swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadniając swoje stanowisko R.Ł. oświadczyła, że do powstałych rozbieżności doszło wskutek braku spójności w działaniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i komornika sądowego, a pobieranie przez odwołującą świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynika z faktu, że forma ta jest dla niej gwarantem stabilności. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy najpierw powołał dotychczasowy przebieg postępowania. W dalszej kolejności Kolegium zacytowało art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Następnie organ przywołał art. 2 ust. 7 lit. d wskazanej wyżej ustawy, na mocy którego świadczeniami nienależnymi są świadczenia funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów. Po przeprowadzonej analizie akt administracyjnych organ II instancji stwierdził, że w okresie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego strona otrzymała w miesiącu październiku 2012 r. za pośrednictwem kancelarii komorniczej od G.W. alimenty w kwocie 506,59 zł oraz w miesiącach listopad i grudzień 2012 r. oraz w styczniu 2013 r. alimenty w kwocie 100 zł miesięcznie. Tym samym Kolegium uznało, że w świetle art. 2 pkt 7 ustawy osoba uprawniona nienależnie pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ponieważ w tym samym czasie otrzymywała alimenty od dłużnika alimentacyjnego. Na koniec organ II instancji zaakcentował, że działając w ramach szeroko rozumianej konstytucyjnej zasady pomocniczości państwo ma obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. W każdym przypadku Państwo działa więc subsydiarnie a nie zamiast osób zobowiązanych do alimentacji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R.Ł. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M.M. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 pkt 7 lit. d w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego można uznać za nienależnie pobrane, także wówczas gdy nie są one świadczeniami okresowymi zgodnie z przepisem art. 20 ustawy, to jest że świadczenia z funduszu alimentacyjnego i otrzymane przez osobę uprawnioną alimenty zostały wypłacone jednocześnie, lecz nie za ten sam okres, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje uznać, że jednoczesność pobierania obu świadczeń (uzasadniające uznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego musi dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty i w konsekwencji nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji zmieniającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowolnej jego ocenie, przejawiającej się w braku szczegółowego pochylenia się nad kwestia charakteru wpłat otrzymywanych przez skarżącą od komornika tytułem alimentów, to jest w zakresie czy były to wpłaty bieżące, czy zaległe oraz w konsekwencji ich właściwego zarachowania na podstawie przepisu art. 481 § 3 kodeksu cywilnego, czyli w pierwszej kolejności na poczet najdawniej wymagalnych zaległości, co jest kwestią kluczową w zakresie nieprawidłowego zakwalifikowania przez organ administracyjny jednocześnie pobieranych (lecz nie za ten sam okres) świadczeń z funduszu alimentacyjnego jako nienależnie pobranych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik R.Ł. przede wszystkim zwrócił uwagę na niewłaściwą, jego zdaniem, dokonaną przez organ wykładnię art. 2 ust. 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W ocenie pełnomocnika, aby można było stwierdzić nienależność pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, otrzymane alimenty muszą być wypłacone za dokładnie ten sam okres, co te świadczenia. Odmienna interpretacja niweczyłaby bowiem cel ustawy, jakim było zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów. Adwokat zwrócił również uwagę na brak spójności działań Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. i komornika sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w zaistniałym stanie faktycznym, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie została zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta D. przez Zastępcę Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. zmieniająca decyzję nr [...] z dnia [...]r. przyznającą prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. w części dotyczącej wysokości i okresu przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej M.W. w ten sposób, że nie przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2012 r. do 31 października 2012 r. oraz zmieniono z wysokości 500 zł na wysokość 400 zł w okresie od 1 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołała art. 104 i art. 163 k.p.a. oraz art. 2 pkt 7 lit. d, art. 23 i art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (dalej ustawa). Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w szczególności jeżeli osoba nienależnie pobrała świadczenia. Z uwagi na to, że chodzi w takich sytuacjach o zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła określone prawo, a więc decyzji o charakterze konstytutywnym, zmiana może dotyczyć jedynie okresu przyszłego. Decyzja w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie może dotyczyć okresu, który już upłynął, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Podobnie powołany w decyzji art. 163 k.p.a., który uprawnia organ do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji konstytutywnej, na mocy której strona nabyła prawo, stanowi podstawę do zmiany przyznanego stronie uprawnienia jedynie na przyszłość. Wynika to zarówno z uregulowań art. 24 i 25 ustawy jak i z wyjaśnień zawartych w dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach (por. teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. I OSK 1662/11: "postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu. Przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. weryfikacja świadczenia może odnosić skutek jedynie na przyszłość" (LEX nr 1120615) i przywołane w uzasadnieniu do w/w wyroku inne orzeczenia NSA, cyt.:" Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, którą niniejszy skład Sądu podziela nawiązuje do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2010 r., I OSK 597/10, publ. Lex nr 603373. Stanowisko tam zawarte znalazło pełną akceptację w orzecznictwie tego Sądu (vide np. wyroki NSA: z dnia 21 października 2010 r., publ. Lex nr 745365, I OSK 899/10, z dnia 28 czerwca 2011 r., publ. CBOIS, I OSK 330/11 i z dnia 14 lipca 2011 r., I OSK 681/11, publ. Lex nr 1082798"). Reasumując brak jest podstaw prawnych do wydawania w oparciu o regulację art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów decyzji zmieniającej ostateczne rozstrzygnięcie, na mocy którego strona pobrała już świadczenia z funduszu. Nie istnieje bowiem podstawa prawna, by w oparciu o omawiany przepis usunąć konsekwencje prawne wywołane przez weryfikowane rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już lub - nie wypłacono, świadczenia. Zaskarżone decyzje organów obu instancji wydano zatem z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, co mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zastosowania właściwych przepisów, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.