IV SA/Gl 651/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska (spr.), Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. E. K. (dalej strona lub skarżąca) w dniu 11 maja 2016 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Do wniosku dołączyła kserokopię wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że Sąd zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z K. z dnia [...]r. nr [...] poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] r. w ten sposób, że zaliczył skarżącą do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na okres od dnia 1 września 2014 roku do dnia 31 sierpnia 2019 roku. Prezydent Miasta P. (dalej organ pierwszej instancji) decyzją z dnia [...]r. nr [...]przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł na okres od 1 maja 2016 r. do 31 sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w dniu 11 maja 2016 r., zatem organ wypłaci zasiłek od maja 2016 r.; zasiłek będzie wypłacany do 31 sierpnia 2019 r. - zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w G. Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. strona odwołała się od tej decyzji wskazując, że nie zgadza się aby zasiłek został jej przyznany od 1 maja 2016 r. Wniosła o przyznanie zasiłku od 1 września 2014 r., zgodnie z orzeczeniem Sądu Rejonowego w G. W uzasadnieniu wskazała, że wyrok Sądu Rejonowego w G, który uprawomocnił się z dniem 8 stycznia 2016 r., został jej doręczony w dniu 11 maja 2016 r. W ocenie strony organ pierwszej instancji zlekceważył ww. wyrok ponieważ przyznał jej zasiłek od 1 maja 2016 r., pomimo tego, że Sąd zaliczył skarżącą do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od 1 września 2014 r. Ponadto, strona wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Końcowo, wniosła o zmianę decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie jej zasiłku od 1 września 2014 r. lub o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania administracyjnego z jej udziałem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: organ odwoławczy lub Kolegium) decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania, treść decyzji organu pierwszej instancji oraz przybliżył zarzuty odwołania. Wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej ustawa) prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Natomiast, jak wynika z art. 24 ust. 2a ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło okoliczność, iż wyrok orzekający o zaliczeniu strony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym stał się prawomocny z dniem 8 stycznia 2016 r., natomiast wniosek został złożony w dniu 11 maja 2016 r. - zatem po upływie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo przyznano stronie zasiłek pielęgnacyjny od maja 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesionej w terminie, skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazała, że nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego w zakresie przyznania jej zasiłku od dnia złożenia wniosku ponieważ Sąd Rejonowy w G. uznał, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 1 września 2014 r.; zatem od tego okresu powinien jej zostać wypłacony zasiłek pielęgnacyjny. Strona wniosła o zwolnienie jej z kosztów sądowych oraz o ustanowienie pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Sąd poinformował skarżącą, że skarga w niniejszej sprawie jest wolna od kosztów sądowych z mocy samego prawa, zatem rozpoznaniu będzie podlegał jedynie wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu, któremu zostanie nadany dalszy bieg. Postanowieniem z dnia 28 września 2016 r. starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach ustanowił dla skarżącej radcę prawnego z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób stanowiący podstawę do jej usunięcia z obrotu prawnego. Powyższe ustalenie stanowi podstawę do oddalenia skargi (art. 151 ustawy p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie niekwestionowana jest okoliczność, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 11 maja 2016 r. Ponadto ustalono, że Sąd Rejonowy w G. wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt [...]zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z K. z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...]r. w ten sposób, że zaliczył skarżącą do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na okres od dnia 1 września 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Wyrok jest prawomocny od dnia 8 stycznia 2016 r. i został stronie doręczony w dniu 11 maja 2016 r. Spór dotyczy okresu, na jaki winien być stronie przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Bezsporne jest przy tym, że zasiłek przysługuje do dnia 31 sierpnia 2019 r., tj. do końca okresu, na jaki stronę zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności. Natomiast co do początku okresu, organy stoją na stanowisku, że zasiłek powinien być przyznany od miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o jego przyznanie, gdyż nie został przez stronę zachowany 3-miesięczny termin liczony od daty prawomocności wyroku SR w G., co wyklucza możliwość zastosowania regulacji szczególnej nakazującej ustalenie prawa do zasiłku od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Natomiast skarżąca domaga się przyznania tego świadczenia począwszy od 1 września 2014 r. – tj. od daty wskazanej w przedmiotowym wyroku jako początek okresu zaliczenia do stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Stosownie do ust. 2 pkt 2 tego przepisu zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Art. 24 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Regulację szczególną w stosunku do tej zasady zamieszczono w ust. 2a, zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Natomiast art. 24 ust. 4 ustawy stanowi, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Odnosząc wyżej przytoczone przepisy prawne do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Mają bowiem rację organy twierdząc, że przepisy prawne uniemożliwiają przyznanie skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego od daty wskazanej w wyroku SR w G., gdyż nie został zachowany 3-miesięczny termin od dnia wydania prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (tu: wyroku). Jedynie w przypadku jego zachowania istniałaby podstawa do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Przepis art. 24 ust. 2a ma charakter bezwzględnie wiążący, a jako przepis szczególny winien być odkodowany przede wszystkim za pomocą wykładni językowej. W treści powołanego przepisu ustawodawca początek biegu terminu trzymiesięcznego nakazał liczyć "od dnia wydania orzeczenia". Wobec braku odmiennego zastrzeżenia, termin "wydać" interpretowany powinien być zgodnie z powszechnie przyjmowanym w języku polskim jego rozumieniem, jako "uchwalić coś lub ogłosić". W związku z powyższym zawarte w art. 24 ust. 2a sformułowanie "od dnia wydania orzeczenia" rozumieć należy jako dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 478/14; LEX nr 1676957). Kolegium przyjęło korzystniejszą dla strony interpretację stwierdzając, że termin 3-miesięczny należy liczyć od dnia prawomocności wyroku. Jakkolwiek odbiega to od wyniku wykładni językowej, zgodzić się można z organem odwoławczym, że dopiero w dacie prawomocności następuje stabilizacja porządku prawnego w zakresie wynikającym z wyroku. Ma rację organ odwoławczy przyjmując, że nawet w przypadku wyboru tego korzystniejszego dla strony efektu wykładni zasiłek nie mógł być przyznany od dnia 1 września 2014 r. Jak wyżej wskazano wyrok wydany w dniu 17 grudnia 2015 r., stał się prawomocny w dniu 8 stycznia 2016 r. Strona złożyła wniosek w dniu 11 maja 2016 r. Termin 3-miesięczny został przekroczony. Zaakcentować trzeba, że przepisy nie dają żadnych podstaw do przyjęcia, że bieg tego terminu rozpoczyna się w dniu doręczenia wyroku. Taka interpretacja miałaby charakter contra legem. Natomiast organy – zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.) - są obowiązane działać na podstawie przepisów prawa. Również kontrola ich działalności dokonywana przez Sąd odbywa się pod kątem zgodności z prawem. Nadto Sąd podkreśla brak możliwości stosowania takiej interpretacji odwołując się do wykładni historycznej. Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, w którym to wyroku Trybunał orzekł o niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Trybunał w tym ściśle określonym przypadku, zakwestionował prawidłowość określonej w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasady, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zaznaczyć należy, że po wydaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego została dokonana nowelizacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wyniku której w art. 24 tej ustawy dodano ustęp 2a, który wprowadził zasadę, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wskazany w art. 24 ust. 2a ustawy nie jest terminem, który podlega przywróceniu, gdyż jest terminem prawa materialnego – a takie terminy nie są przywracalne. Terminy materialnoprawne ustanawiane są dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego, w razie niezachowania terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy, strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia, jaki związany jest z datą złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1197/12; LEX nr 1341427). Z woli bowiem ustawodawcy termin do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego został ograniczony czasowo do trzech miesięcy liczonych od dnia wydania orzeczenia. Prawodawca uznał taki termin za wystarczający dla przywrócenia przepisom w tym zakresie waloru zgodności z Konstytucją. Po upływie tego terminu strona traci uprawnienie do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Utrata tego uprawnienia następuje przez sam fakt bezskutecznego upływu terminu. W takim przypadku orzekając w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego stosować należy zasadę ogólną wyrażoną w art. 24 ust. 2 ustawy – przyznając prawo od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W tym stanie rzeczy żądania skarżącej nie mogły zostać uwzględnione i Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.