IV SA/Gl 669/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 50 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4a i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w związku z odwołaniem wniesionym przez M. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego w C. przy ul. [...], zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o nieodpłatne udostępnienie zbiorczych danych znajdujących się w posiadaniu organu, a dotyczących tej posesji, zawierających: - zestawienie budynków oraz ich powierzchni z uwzględnieniem zmian w tym zakresie w latach [...]wraz z datą tych zmian, - zakwalifikowanie obiektu lub obiektów znajdujących się na działce. Wnioskujący podniósł, że uzyskanie tych danych jest niezbędne w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnił jednocześnie, że chodzi o przekazanie zbiorczych danych, co nie stanowi prośby o udzielenie informacji odnoszących się do rozstrzygnięć względem konkretnych podatników w myśl Działu VIII ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r, Nr 8, poz. 60 ze zm.). W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Naczelnika Wydziału Finansowo-Księgowego Urzędu Miasta C. w piśmie z dnia [...] r., nr [...] wskazał na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, wynikające z art. 293 ustawy Ordynacja podatkowa. Stwierdził, że dane o nieruchomości wskazanej przez wnioskodawcę zawarte są w karcie podatkowej podatku od nieruchomości i składane są przez podatnika w informacji podatkowej. Nie ma zatem znaczenia, że wnioskowane dane miałyby być udostępnione zbiorczo i w odniesieniu do przedmiotu opodatkowania, a nie w odniesieniu do podatnika podatku od nieruchomości. Informacje te objęte są więc tajemnicą skarbową a wnioskodawca w świetle wskazanej ustawy Ordynacja podatkowa nie jest podmiotem uprawnionym do żądania ujawnienia tej tajemnicy. Powyższe pismo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował jako postanowienie Prezydenta Miasta i wniósł na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 293, art. 298 i art. 299 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu zażalenia powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że dane zbiorcze o charakterze generalnym, o które organ wystąpił, nie są objęte dyspozycją art. 293 Ordynacji podatkowej, co dodatkowo wyłącza możliwość zastosowania ograniczeń wynikających z art. 298 tej ustawy. Podniesiono, że organy podatkowe co do zasady takie dane zbiorcze udostępniają organowi nadzoru budowlanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. , postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia i pozostawiło je bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zażalenie może złożyć jedynie strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną może być zatem osoba fizyczna lub prawna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej. Z tego powodu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ administracji nie posiada przymiotu strony. Wyjaśniono, że udzielenie informacji przez jeden organ innemu w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym nie stanowi indywidualnej sprawy obywatela z zakresu administracji publicznej. Skierowanie wniosku o udzielenie takiej informacji, jeżeli pochodzi od innego organu i wiąże się z prowadzonym przed ten organ postępowaniem administracyjnym nie wszczyna nowego postępowania przed tym organem, do którego skierowano wniosek. Kolegium przytoczyło także treść postanowienia NSA z dnia 15 grudnia 2008r., sygn. I OW 136/08, że "udzielenie informacji przez organ innemu organowi mieści się w kategoriach sfery wewnętrznej działalności administracji publicznej i nie podlega regulacji ani Kodeksu postępowania administracyjnego ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia kończy więc sprawę bez merytorycznego ustosunkowania się do argumentów podniesionych w treści zażalenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez nietrafne uznanie, że skarżący nie posiada statusu strony, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Nadto zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2009r. o dostępie do informacji publicznej. Na tej podstawie domagał się uchylenia powyższego postanowienia. W ocenie skarżącego stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie w trybie art. 134 k.p.a. W kwestii zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący stwierdził, że we wniosku z dnia 8 grudnia 2010r. wyraźnie wskazano dlaczego nie zachodzą przesłanki pozwalające odmówić udostępnienia żądanych informacji, ze względu na tajemnicę skarbową. Tymczasem Kolegium w ogóle pominęło ten aspekt. Informacją publiczną są natomiast dokumenty zredagowane i wytworzone przez organ administracji oraz takie, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań (wyrok NSA z dnia 18 września 2008r., sygn. I OSK 315/08). Ponadto przy udostępnieniu informacji organ powinien ustalić, czy podlegają one ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą (wyrok NSA z dnia 11 maja 2006r., sygn. II OSK 815/05). Zdaniem skarżącego użyty w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrot "każdy" dotyczy także jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej. Z tego powodu żądanie skierowane do Prezydenta Miasta C. dotyczyło informacji publicznej. Jeżeli organ uważał, że informacja taka nie może być udostępniona powinien w oparciu o art. 16 ust. 1 tej ustawy wydajać decyzję o odmowie jej udostępnienia. W ocenie skarżącego pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Finansowo - Księgowego UM w C. z dnia [...]r. zawiera wypracowane przez orzecznictwo elementy pozwalające na zakwalifikowanie go jako decyzji. Pogląd taki podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które orzekając w analogicznej sprawie wskazało, że jeżeli organ podatkowy uważał, że w rozpatrywanej sprawie żądana informacja jest objęta tajemnicą skarbową, to zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej winien odmówić jej udostępnienia w drodze decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestią wymagającą rozważenia w pierwszej kolejności jest kwestia legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., określanej dalej skrótem: P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a.), jak również inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie stroną skarżącą jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jest również organem I instancji do którego należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 oraz w zakresie spraw o których mowa w art. 82 ust 3 i 4. Nie ulega zatem wątpliwości, że wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem administracji publicznej, wyodrębnionym organizacyjnie, działającym w imieniu Państwa, umocowanym do stosowania środków władczych i działającym w ramach przyznanych mu kompetencji. Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że żaden przepis prawa nie przyznaje temu organowi w sposób szczególny legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy legitymację skargową należy oceniać wyłącznie poprzez przesłanki określone w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Analiza treści art. 50 § 1 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym zasadniczo decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot (por. postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 2500/10 Lex 742360). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 129 - 130). Według art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjno-prawnym w charakterze administrowanego. Wśród podmiotów, które mogą mieć status strony art. 29 k.p.a. wymienia osoby fizyczne i osoby prawne a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracji publicznej. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ administracji – jakkolwiek wymaga pewnego zorganizowania, nie jest państwową czy samorządową jednostką organizacyjną. Organ może kierować jednostką (strukturą) organizacyjną stworzoną do realizacji jego zadań, może też działać w obrocie prawnym za osobę prawną, w strukturach której jednostka organizacyjna pozostaje, ale nie może być z tą jednostką organizacyjną utożsamiany. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku organ administracji publicznej wydaje decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że "(...) sytuacja organu nie może być przyrównana do sytuacji obywatela, chociażby z tego powodu, że organ nie realizuje ani nie chroni (tak jak obywatel) własnych interesów. Stosuje po prostu prawo, bo do tego został powołany, i to jest jego obowiązkiem, nigdy zaś uprawnieniem na wzór uprawnienia cywilnego (J. Boć /w:/ Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 441). Kompetencję organów administracji publicznej do realizacji zadań publicznych należy wiązać z obowiązkiem ich realizacji, a nie z własnym interesem prawnym. W niniejszej sprawie interesu prawnego skarżący organ upatruje w prawie żądania informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Tymczasem organ administracji publicznej, a takim niewątpliwie jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nie posiada prawa podmiotowego, którego treścią jest uprawnienie domagania się udzielenia informacji publicznej. W świetle art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepisy tej ustawy konkretyzują konstytucyjne uprawnienia obywatelskie. Podnieść należy także, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych stosowana jest wykładnia rozszerzająca użytego w art. 2 ust. 1 ustawy zwrotu "każdemu", który oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 391/03 publ. Lex 169533). Natomiast w żaden sposób pojęcia "każdy" nie można utożsamiać z organem administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 18 lutego 2010 sygn. akt II SAB/WA197/09 publ. OSP 2011/9/94). Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest informowanie obywateli o stanie spraw publicznych. Ustawa ta jest narzędziem kontroli społecznej nad organami władzy publicznej i podmiotami dysponującymi środkami publicznymi lub realizującymi zadania publiczne. "Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP, a także w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynikają z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2004 r. sygn. akt OSK 205/04 publ. Lex 158987). Biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Takie rozumienie pojęcia "każdy" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z 25 maja 2009 r., SK 54/08 punkt 2 rozważań - OTK ZU 2009, nr 5A, poz. 69;), zgodnie z którym "termin »każdy« obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym". Stanowisko to zostało ponadto potwierdzone przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, publ. Lex 2273503, postanowienie NSA z 18 lutego 2010 sygn. akt II SAB/WA197/09, publ. OSP 2011/9/94). Tryb dostępu do informacji publicznej nie jest zatem trybem służącym udzielaniu informacji przez organ innemu organowi (tak też NSA w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 136/08 dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Oznacza to, że skierowanie wniosku o udzielenie takiej informacji pochodzącego przez organ administracji publicznej nie wszczyna postępowania przed organem, do którego wniosek ten został skierowany a tym samym nie może być on załatwiony w formie decyzji administracyjnej. Stąd prawidłowo skierowane zostało do skarżącego pismo w przedmiotowym zakresie będące odpowiedzią na jego wniosek. Udzielenie informacji przez organ innemu organowi mieści się bowiem w kategoriach sfery wewnętrznej działalności administracji publicznej i nie stanowi indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a tym samym nie podlega regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ administracji publicznej nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. W tych okolicznościach skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 w zw. z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od powyższego oddalenie skargi ma uzasadnienie w świetle charakteru zaskarżonego aktu. Mianowicie słusznie Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania odwoławczego bowiem pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Finansowo-Księgowego Urzędu Miasta C. z dnia [...]. nie może być uznane za decyzję administracyjną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy z wnioskiem występuje organ administracji publicznej właściwą formą odpowiedzi było zwykłe pismo i takie też w istocie zostało skarżącemu wydane. Doszukanie się przez organ w tym piśmie cech postanowienia było bezpodstawne z dwóch powodów. Po pierwsze ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje tego rodzaju aktu administracyjnego, a tym bardziej podlegającego zaskarżeniu w trybie zażalenia. Tym samym wniesienie takiego zażalenia istotnie podlegało stwierdzeniu niedopuszczalności z mocy art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Po drugie niedopuszczalność postępowania administracyjnego, w tym i odwoławczego, wynika właśnie z braku po stronie organu administracji publicznej uprawnienia do inicjowania takiego postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku. [pic]