IV SA/Gl 680/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sfinansowania szkolenia uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 10 września 2010 r. M. C. zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy w C. o skierowanie na szkolenie dla osób zarejestrowanych ze statusem poszukującego pracy. Wniosek dotyczył szkolenia na stanowisko doradcy zawodowego w projektach unijnych i było organizowane przez Agencję Rozwoju Regionalnego w C. M. C. wskazała, iż chciałaby podjąć zatrudnienie w Projektach [...]. Nadto, podniosła, iż posiada wykształcenie kierunkowe to jest ukończyła kierunek pedagogika pracy w WSP w C. i w tym kierunku pragnie podnosić swoje kwalifikacje. Pismem z dnia [...] Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w C. odmówił M. C. sfinansowania kursu ze względu na otrzymane przez nią wcześniej wsparcie w postaci sfinansowania studiów podyplomowych z Funduszu Pracy. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 415 ze zm.) o szkolenie finansowe z Funduszu Pracy może ubiegać się osoba zarejestrowana w urzędzie pracy jako poszukująca pracy, w szczególności w przypadku braku kwalifikacji zawodowych, konieczności zmiany lub uzupełnienia kwalifikacji, utraty zdolności do wykonywania pracy w dotychczas wykonywanym zawodzie i braku umiejętności aktywnego poszukiwania pracy. Zdaniem organu w pierwszej kolejności wsparcie finansowe kierowane jest dla osób znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Organ podał, że skarżąca zarejestrowała się w dniu 14 sierpnia 2009 r. jako osoba poszukująca pracy, jednakże obecnie jest zatrudniona. Ponadto nie wykazała, że w związku ze swoją sytuacją zawodową lub zdrowotną zachodzi potrzeba zmiany kwalifikacji. W piśmie z dnia 11 października 2010 r. M. C. wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku. Wskazała, że odmowa sfinansowania kursu nie pozwala jej rozwijać się zawodowo. Podkreśliła, że ustawodawca dał prawo osobom pracującym w wieku 45 lat i powyżej do korzystania ze środków z Funduszu Pracy. Twierdzenie organu, że poszczególne formy wsparcia kierowane są do osób znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy nie dotyczy formy pomocy finansowania szkolenia w ramach uzupełnienia kwalifikacji. W odpowiedzi z dnia 20 października 2010 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...]. Wskazał, że na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta, na wniosek bezrobotnego może skierować na szkolenie osobę bezrobotną na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość takiego szkolenia, a jego koszt w części finansowej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300 % przeciętnego wynagrodzenia, skierowanie takie przysługuje nie częściej niż raz w roku kalendarzowym. Zdaniem organu ustawa nie nakłada bezwzględnego obowiązku skierowania osoby uprawnionej na szkolenie raz w roku. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/GL 393/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. C. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż organ błędnie przyjął, że zaskarżone pismo mieści się w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 43 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego pisma do pracowników oraz osób wykonujących inną pracę zarobkową w wieku 45 lat i powyżej, zainteresowanych pomocą w rozwoju zawodowym, po zarejestrowaniu się w urzędzie pracy przepisy art. 40, art. 41 ust. 4-7, art. 42 i art. 42a ust. 1-4 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 40 ust. 3 starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy w danym roku nie przekroczy 300 % przeciętnego wynagrodzenia, skierowanie takie przysługuje nie częściej niż raz w ciągu roku kalendarzowego. Zdaniem Sądu ustawa nie wskazuje w jakiej formie organ rozstrzyga wniosek osoby wymienionej w art. 43 ust. 3 ustawy o sfinansowanie kosztów szkolenia na podstawie art. 40 ust. 3. należy zatem przyjąć, że w tej sytuacji rozstrzyga analiza treści przepisu w całym kontekście prawnym. Zdaniem Sądu podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej należy upatrywać w stosownym odpowiednio art. 40 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. Zatem organ administracji rozstrzyga w formie decyzji także w przedmiocie innych, poza wymienionymi, świadczeniach finansowych z Funduszu Pracy, jeżeli nie wynikają one z zawartych umów. Takim właśnie przypadkiem jest sprawa zakończona odmową przyznania świadczenia na wniosek strony, gdyż nie wynika z zawartej umowy w przeciwieństwie do pozytywnego załatwienia wniosku o dofinansowanie kosztów szkolenia na wniosek bezrobotnego. Zatem organ I instancji odmawiając pismem z dnia [...] sfinansowania kosztów szkolenia zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej. Pismo to w istocie rozstrzygało wniosek skarżącej, zawierało większość elementów decyzji wymienionych w art. 107 § 1 K.p.a., za wyjątkiem nazwy "decyzja" i pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. W konsekwencji Sąd podniósł, iż przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] od którego skarżącej przysługiwało prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji za pośrednictwem organu wydającego decyzję. Pismo z dnia [...] zostało doręczone skarżącej w dniu 5 października 2010 r., które pismem z dnia 11 października 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 października 2010 r. zakwestionowała rozstrzygnięcie organu I instancji. Pismo to stanowi odwołanie od rozstrzygnięcia z dnia [...], które do tej pory nie zostało rozpatrzone przez organy administracji. Skoro strona skarży w istocie decyzję organu pierwszej instancji, od której przysługuje środek zaskarżenia, to nie podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1298/11) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. C. od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu wskazał Sąd, iż podziela pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym złożenie przez osobę posiadającą status bezrobotnego wniosku na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powoduje, iż mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną, którą organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić albo poprzez skierowanie na wskazane przez bezrobotnego szkolenie, albo poprzez wydanie decyzji o odmowie skierowania. W konsekwencji uznał Sąd, iż organ w sposób błędny zakwalifikował własne rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] odmawiającym skarżącej sfinansowania z Funduszu Pracy kosztów szkolenia jako czynność materialno-techniczna zawarta w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotycząca innych niż określone w pkt 1-3 tego artykułu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na skutek powyższych orzeczeń sądowych, po uznaniu pisma M. C. z dnia 11 października 2010 r. za odwołanie od pisma Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w C. Nr [...] z dnia [...], Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż organ I instancji nie podjął jakiejkolwiek czynności zmierzającej do ustalenia czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki umożliwiające skierowanie przez sfinansowanie szkolenia przez nią wytypowanego. Wskazał także, iż złożone przez M. C. załączniki nie zostały przez organ merytorycznie zbadane, a nadto w aktach brak wymaganych adnotacji i opinii. Dalej organ wskazał na zasadę wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej zobowiązany jest do zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Wskazał także organ, iż decyzja w pierwszej instancji została wydana bez merytorycznego zbadania przedmiotu sprawy oraz bez jego stosownego udokumentowania. Nadto podniósł organ, iż zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a., której rozwinięcie stanowi art. 77 § 1 k.p.a. to na organie ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem organu, uchybienie powyższe zasadom przez organ I instancji, skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Dopiero bowiem właściwie ustalony stan faktyczny i prawny pozwoli na wydanie prawidłowej decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie. W toku postępowania M. C. zmieniła swój wniosek, domagając się zwrotu kosztów kursu wobec jego ukończenia. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b oraz art. 43 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta C. odmówił M. C. sfinansowania kursu "Doradca zawodowy w projekcie unijnym" oraz odmówił zwrotu poniesionych kosztów szkolenia "Doradca zawodowy w projekcie unijnym". W uzasadnieniu organ podniósł, iż pomoc o której mowa w art. 43 ust. 3 wyżej wskazanej ustawy w pierwszej kolejności kierowana jest do osób znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy, przy czym należy mieć na uwadze także środki jakimi dysponuje organ, a także dotychczas udzielone wsparcie. W ocenie organu M. C. nie wykazała aby jej sytuacja zawodowa, materialna lub zdrowotna była powodem do zmiany uzupełnienia kwalifikacji zawodowych. Posiada ona kwalifikacje zawodowe, a ponadto, otrzymała wsparcie w postaci sfinansowania kosztów studiów podyplomowych. Co więcej wskazał organ, iż M. C. pomimo ukończenia kursu "Doradca zawodowy w projekcie unijnym" nie uczestniczyła w realizacji żadnego projektu, ani nie podjęła żadnego dodatkowego zatrudnienia w zawodzie, nadal pracuje na tym samym stanowisku. Organ wskazał również, iż brak jest przesłanek do zwrotu kosztów wyżej wskazanego szkolenia, albowiem w myśl art. 40 ust. 2b i art. 40 ust. 2d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to na organie spoczywa obowiązek wyboru instytucji szkoleniowej, kierowanie osób na szkolenie, monitorowanie przebiegu szkoleń oraz prowadzenie analizy skuteczności i efektywności szkoleń. Wobec powyższego w ocenie organu, koszty szkolenia, nie spełniającego warunku z art. 40 ust. 2c wyżej wskazanej ustawy, nie podlegają zwrotowi. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. C., uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja organu I instancji opiera się niemal wyłącznie o wyjaśnienia wnioskodawczyni, które nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione lub zweryfikowane. Brak weryfikacji dotyczy również przedłożonej przez wnioskodawczynię dokumentów, Co więcej organ odwoławczy zauważa, iż ograniczono możliwość zapoznania się przez stronę z materiałami zgromadzonymi w postępowaniu. Za wadliwe uznał także organ II instancji oparcie odmowy zwrotu kosztów szkolenia o art. 40 ust. 2b oraz art. 40 ust. 2d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem dotyczą one organizacji szkoleń. Nadto organ wskazał na konieczność wskazania faktów które zostały uznane za udowodnione oraz dowodów, którym organ odmówił wiarygodności, a czego nie dopatrzył się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał wreszcie organ II instancji, iż wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego możliwe będzie dopiero gdy organ podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy (przy czynnym udziale odwołującej) tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b oraz art. 43 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 k.p.a., ponownie odmówił M. C. sfinansowania kursu "Doradca zawodowy w projekcie unijnym" oraz zwrotu poniesionych kosztów szkolenia "Doradca zawodowy w projekcie unijnym". W uzasadnieniu wskazał organ, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe nie dało podstaw do przyjęcia, iż wobec M. C. zaistniały przesłanki określone w art. 43 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz w art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak ustalił organ wnioskodawczyni posiada stałą pracę, zaś ukończone przez nią szkolenie nie wiąże się z zakresem jej obowiązków, a co więcej pracodawca wnioskodawczyni nie przewiduje zmiany stanowiska pracy, co w konsekwencji świadczy, iż ukończenie przez stronę przedmiotowego kursu w żaden sposób nie zmieni jej sytuacji zawodowej. Wskazał również organ, iż obecnie na rynku pracy nie ma zapotrzebowania na osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania zawodu doradcy zawodowego, o czym świadczy jedna oferta pracy na tym stanowisku zgłoszona do Urzędu Pracy w C. W konsekwencji organ uznał, iż M. C. znajduje się w lepszej sytuacji, niż osoby bezrobotne, co w świetle ograniczonych środków jakimi dysponuje organ, skutkuje brakiem podstaw do zwrotu M. C. kosztów odbytego szkolenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania M. C., utrzymał w mocy wyżej wskazaną decyzję. W uzasadnieniu wskazał organ, iż decyzja wydana na podstawie art. 43 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, należy do decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, co w konsekwencji ogranicza zakres badania sprawy przez organ II instancji do oceny czy wydana decyzja została poprzedzona rzetelnie prowadzonym postępowaniem dowodowym, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Organ II instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Nadto w ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wyczerpujące wyjaśnienie, jakie okoliczności stanowiły podstawy rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu kosztów szkolenia, aprobując w tym zakresie ustalenia organu I instancji. Na zakończenie organ II instancji wskazał, iż sam fakt bycia osobą powyżej 45 roku życia oraz wyrażona chęć podnoszenia kwalifikacji nie zawsze są wystarczającymi przesłankami by móc przyznać świadczenie o jakie zabiega wnioskodawczyni, decyzja zapada bowiem w ramach uznania administracyjnego. Powyższą decyzję M. C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podniosła ona, iż nie zgadza się w całości z zaskarżoną decyzją, albowiem jej zdaniem organ niezasadnie oparł swoją decyzję o kryteria przewidziane dla osób bezrobotnych, pomimo, że jest ona osobą poszukującą pracy. Nadto, podważyła zasadność przeprowadzonych w sprawie dowodów w postaci uzyskania od pracodawcy skarżącej informacji o planowanej zmianie stanowiska jej pracy, albowiem nabór na stanowisko doradcy zawodowego odbywa się w drodze konkursu oraz analizę danych co do zapotrzebowania na ten rodzaj kwalifikacji, wskazując, iż nabór na tego rodzaju stanowisko odbywa się najczęściej z pominięciem urzędu pracy. Podniosła również skarżąca, iż błędnie jej sytuacja została przyrównana do osoby bezrobotnej, co stawia ją w sytuacji mniej korzystnej i stanowi wyraz przyjętej przez organ polityki dyskryminującej osoby wykonujące inną pracę zarobkową oraz prowadzące działalność gospodarczą. Nadto skarżąca wniosła o stwierdzenie poniesienia szkody przez skarżącą w związku z niewydaniem przez organ I instancji decyzji w sprawie odmowy przyznania sfinansowania kursu "Doradcy zawodowego w projekcie unijnym". Zdaniem skarżącej z powodu naruszenia prawa skarżącej przysługuje odszkodowanie w wysokości poniesionych przez nią kosztów pokrycia szkolenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi M. C., podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać z przyczyn, które nie są wprawdzie objęte treścią skargi, ale które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej określanego jako: ppsa). W pierwszej kolejności należy podnieść, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem opartym na art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i na podstawie tego przepisu orzekł organ I instancji. Chybione były zatem wywody organu odwoławczego odnoszące się do przepisu art. 41 ust. 3a tej ustawy, który dotyczy zupełnie innego świadczenia, a mianowicie sfinansowania kosztów egzaminów umożliwiających uzyskanie świadectw, dyplomów, zaświadczeń, określonych uprawnień zawodowych lub tytułów zawodowych oraz koszty uzyskania licencji niezbędnych do wykonywania danego zawodu. Skarżąca nie ubiegała się o sfinansowanie tego rodzaju kosztów (egzaminów lub uzyskania licencji), w związku z czym zbędne było poruszanie tego zagadnienia. Natomiast na gruncie art. 40 ust. 3, stosownego odpowiednio zarówno do poszukujących pracy (art. 43 ust. 1), jak i pracowników, o jakich mowa w art. 43 ust. 3 cyt. ustawy, do których kwalifikuje się skarżąca, działanie starosty może jedynie polegać na skierowaniu danej osoby na wskazane przez niego szkolenie, a jedynie konsekwencją tego skierowania jest finansowanie szkolenia z Funduszu Pracy. W ramach zarówno tego przepisu, jak i całej regulacji ustawy o promocji (...) nie występuje instytucja sfinansowania szkolenia bezpośrednio osobie szkolącej się, jak i możliwość zwrotu kosztów odbytego szkolenia. W sytuacji zatem, gdy skarżąca odbyła już szkolenie objęte wnioskiem sprawa skierowania jej w trybie art. 40 ust. 3 cyt. ustawy stała się bezprzedmiotowa i postępowanie administracyjne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. Dodać należy, że okoliczność ukończenia kursu nie była ujawniona w toku poprzedniego postępowania sądowego. Natomiast orzekanie w przedmiocie sfinansowania szkolenia i zwrotu poniesionych kosztów szkolenia nastąpiło z naruszeniem powołanego art. 40 ust. 3 ustawy o promocji (...). Sąd nie dopatrzył się w decyzjach organów obu instancji rażącego naruszenia prawa, skutkującym stwierdzenie nieważności tych decyzji tylko ze względu na to, że również w ramach poprzedniego postępowania sądowego przedmiot sprawy nie został oznaczony zgodnie z treścią ostatnio powołanego przepisu, co mogło zmylić organy administracyjne. W obecnym wyroku oznaczenie przedmiotu nie mogło być korygowane, gdyż wynikało z treści rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe wywody przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa. Wobec uchylenia decyzji odmawiającej skarżącej udzielenia świadczeń nie powoduje to naruszenia zakazu reformationis in peius. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzeczono, jak w sentencji.