IV SA/Gl 689/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA (del.) Teresa Cisyk (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia częściowego z odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., stwierdziło, że odwołanie M. B. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...] - wydanej w przedmiocie częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt dziecka M. B. w rodzinie zastępczej oraz ustalenia, że od dnia [...] r. do dnia [...] r. częściowa opłata za pobyt M. B. w rodzinie zastępczej wynosić [...] zł miesięcznie - zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja ta, została wysłana do strony listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru i doręczona w dniu [...] r., co wynika z treści wypełnionego druku potwierdzenia odbioru przesyłki. Organ dodał, że strona została prawidłowo pouczona co do trybu i terminu wniesienia odwołania, który zgodnie z treścią art. 129 § 2 K.p.a. wynosi 14 dni licząc od daty doręczenia decyzji i dla skarżącego upłynął w dniu [...] r. Odwołanie zostało złożone przez M. B. bezpośrednio w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w C. w dniu [...] r., zatem organ uznał, że w tym stanie rzeczy skarżący uchybił wskazanemu terminowi, a wobec faktu, iż nie złożył wniosku o jego przywrócenie należało pozostawić jego odwołanie bez rozpoznania. Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. B. w dniu [...] r. podnosząc, że decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., otrzymał w dniu [...] r., a ponadto, iż została ona mu doręczona przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, o czym - w jego ocenie - świadczy adnotacja na kopercie, w której decyzję otrzymał. Skarżący oświadczył, że w dniu [...] r. decyzja nie mogła być mu doręczona, gdyż pomiędzy godziną [...] a [...] był "poza mieszkaniem". Dlatego też uznał, że odwołanie wniósł z zachowaniem czternastodniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r., o sygn. akt IV SA/Gl 621/07, uchylił zaskarżone postanowienie, bowiem stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób należyty kwestii terminowości odwołania, co skutkowało naruszeniem przepisu art. 7, 77 § 1 i 134 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że w toku postępowania sądowego organ odwoławczy potwierdził wskazaną przez M. B. okoliczność, że decyzja została doręczona skarżącemu przez gońca MOPS, nie zaś listem poleconym, co stało w jawnej sprzeczności z treścią uzasadnienia postanowienia. W opinii Sądu, taka wadliwość rozstrzygnięcia, wymagała ponownego zbadania terminowości odwołania, ponieważ pomimo uzupełnienia dokumentacji, nadal "nie zostało wyjaśnione kto i kiedy wpisał na druku potwierdzenia odbioru decyzji datę [...] r." Ustalenie rzeczywistej daty odbioru zaskarżonej decyzji powinno być, zdaniem Sądu, przedmiotem wnikliwego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy. Wykonując wskazania Sądu co do dalszego postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się pismem z dnia [...] r., do organu I instancji o przeprowadzenie szczegółowych ustaleń w zakresie rzeczywistej daty doręczenia M. B. decyzji z dnia [...] r., a ponadto o wyjaśnienie kto i kiedy na kopercie zaadresowanej do skarżącego dokonał ręcznie zapisu [...] i [...] r. W odpowiedzi na powyższe, Miejski Ośródek Pomocy Społecznej w piśmie z dnia [...] r. poinformował, że nie jest w stanie określić, kto i kiedy dokonał odręcznych dopisków na kopercie zaadresowanej do M. B. Organ ustalił jednak, że doręczenia decyzji dokonał były pracownik MOPS w osobie M.P. i podał przy tym jej adres zamieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., w świetle ustaleń poczynionych przez organ I instancji, wydało w dniu [...] r. postanowienie nr [...], w którym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. stwierdziło, że odwołanie M. B. od decyzji z dnia [...] r. zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Wyjaśniając motywy tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że pomimo błędnego wskazania w poprzednim postanowieniu, że decyzja została doręczona skarżącemu listem poleconym, podczas gdy w rzeczywistości doręczenia dokonał pracownik Miejskiego Ośródka Pomocy Społecznej, niezmiennym pozostał fakt, że M. .B. decyzję z dnia [...] r., otrzymał w dniu [...] r., a zatem wnosząc odwołanie w dniu [...] r. nie zachował czternastodniowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 K.p.a. Skargę do tutejszego Sądu na powyższe postanowienie wniósł, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w dniu [...] r. M. B. W uzasadnieniu skargi, skarżący dokonał obszernego opisu swojej trudnej sytuacji rodzinnej i majątkowej, oprócz tego oświadczył, iż pomimo otrzymania od organu odwoławczego zawiadomienia z dnia [...] r., nie został przez organ odwoławczy wezwany celem wyjaśnienia, czy data widniejąca na druku potwierdzenia odbioru przesyłki odpowiada charakterowi jego pisma. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, wskazując jednocześnie, że decyzja z dnia [...] r. została stronie doręczona prawidłowo w dniu [...] r., co zostało potwierdzone jej własnoręcznym podpisem. Pokwitowanie takie, w ocenie organu odwoławczego, stwarza domniemanie skutecznego doręczenia, które może być przez skarżącego obalone. W niniejszej sprawie M. B. nie wykazał jednak, aby wbrew istniejącemu domniemaniu, otrzymał decyzję w innej dacie niż [...] r., w szczególności, iż doręczona ona mu została dopiero w dniu [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, nie tylko ze względu na zarzuty w niej przedstawione. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze (art. 134 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Badając jego legalność Sąd miał na uwadze przede wszystkim fakt, iż sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r. uwzględnił poprzednią skargę M. B. i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. W związku z powyższym wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Sąd dokonuje tej oceny oraz wyznacza kierunki co do dalszego postępowania w uzasadnieniu swego orzeczenia, ma ono zatem moc wiążącą. Nie tylko więc sama treść wyroku, ale również wyjaśnienia Sądu zawarte w uzasadnieniu oddziałują na przyszłe postępowania zarówno administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Ponowne rozpatrywanie sprawy obliguje organ administracji i Sąd do ścisłego kierowania się wyrażoną już poprzednio oceną prawną oraz wskazówkami co do prowadzenia postępowania. Przez ocenę prawną rozumieć należy dokonaną przez Sąd interpretację przepisów prawnych oraz sposobu ich stosowania na tle konkretnej sprawy. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, zazwyczaj stanowią konsekwencję oceny prawnej. Sąd bowiem nie ogranicza się tylko do krytyki sposobu zastosowania przez organ danej normy, lecz jednocześnie poucza ten organ jak w przyszłości w podobnej sytuacji powinien on dokonać wykładni prawa. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego Sądu oznacza natomiast, że sąd ma obowiązek podporządkowania się w pełnym zakresie wcześniej wyrażonemu w orzeczeniu poglądowi oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 129/07). Ocena prawna przedstawiona w poprzednim wyroku tut. Sądu dotyczyła przede wszystkim przepisu art. 7 i 77 K.p.a. Stosownie zatem do treści uzasadnienia, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy był obowiązany dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. We wskazaniach Sądu, szczególną uwagę organ odwoławczy powinien poświęcić ustaleniu kto i kiedy wpisał datę [...] r. na potwierdzeniu odbioru decyzji skierowanej do skarżącego. Wbrew tak sformułowanym wytycznym, co do dalszego sposobu procedowania, w ocenie Sądu orzekającego w obecnym składzie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało się do tych wskazówek, ponieważ nie podjęło wystarczających czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło, iż organ naruszył wskazany wyżej przepis art. 153 P.p.s.a. oraz doszło do ponownego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Przywołany przepis art. 7 K.p.a. formułuje ogólną zasadę właściwą dla całego postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy przy rozpatrywaniu danej sprawy obowiązane są dążyć m.in. do ustalenia prawdy obiektywnej, poprzez wyczerpujące zbadanie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych, co skutkować ma uzyskaniem właściwego obrazu rzeczywistości, stanowiącego następnie podstawę do zastosowania odpowiedniego przepisu. Realizacji tej zasady służyć mają przede wszystkim przepisy regulujące przebieg postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji. W szczególności zaś przepis art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organy obowiązek dokładnego i starannego zgromadzenia oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga, iż tak sformułowany nakaz obarcza organ administracji koniecznością prowadzenia postępowania dowodowego z własnej inicjatywy i poszukiwania odpowiednich środków dla wykazania okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy. Z ciężaru dowodzenia została zatem zwolniona strona, a obowiązek ten przerzucono na organ. Nie ulega jednak wątpliwości, iż strona zawsze ma prawo uczestniczenia w postępowaniu dowodowym, poprzez składanie wyjaśnień oraz zgłaszanie odpowiednich wniosków dowodowych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd uznał, że organ II instancji, dokonując ponownego rozpatrywania odwołania M. B., przy wydawaniu obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia uchybił wskazanym wyżej przepisom procedury a tym samym nie zastosował się do wskazówek Sądu orzekającego w poprzednim składzie. Wbrew wyraźnemu poleceniu "wyjaśnienia kto i kiedy dokonał wpisania daty [...] r. na druku potwierdzenia odbioru przesyłki", organ odwoławczy poprzestał na ustaleniu w kwestii sposobu doręczenia i osoby doręczającej (doręczyciela). Jednakże po uzyskaniu danych odnośnie pracownika MOPS, który doręczył skarżącemu decyzję, organ odwoławczy zaniechał przeprowadzania dalszych wyjaśnień związanych z dokonaniem doręczeniem decyzji, a mianowicie dotyczących wpisanej daty odbioru, na druku potwierdzenia odbioru, która jest przedmiotem sporu. W ocenie Sądu wbrew stanowisku organu odwoławczego wyrażanego w odpowiedzi na skargę, to na organie administracji ciąży obowiązek poszukiwania dowodów i dokładnego wyjaśniania okoliczności faktycznych, nie zaś na stronie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zatem podnosić, że to M. B. powinien udowodnić, kiedy i przez kogo decyzja została mu doręczona. Kwestionowanie przez skarżącego daty otrzymania przesyłki obliguje organ do szczegółowego zbadania okoliczności doręczenia, skarżący nie może ponosić negatywnych skutków związanych z nieprawidłową działalnością organu administracyjnego i jego pracowników. Przepis art. 46 K.p.a. stanowi, iż odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli uchyla się on od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu. Przepisy regulujące procedurę administracyjną nie wskazują jednak w jaki sposób doręczający powinien zareagować w sytuacji, gdy odbierający potwierdza podpisem fakt otrzymania przesyłki nie podając przy tym daty jej otrzymania. W szczególności w odróżnieniu od regulacji dotyczącej postępowania cywilnego na doręczającego nie został nałożony obowiązek taki jak na listonosza, który niezależnie od sygnowania odbioru przez adresata, sam powinien wpisać datę doręczenia przesyłki, imię i nazwisko odbierającego, zaznaczyć sposób doręczenia i potwierdzić to własnoręcznym podpisem (§ 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu cywilnym). Brak regulacji w tym zakresie nie stoi jednak na przeszkodzie uznaniu, że istotnym elementem pokwitowania jest data doręczenia pisma, z którą związane są różnego rodzaju skutki prawne, a podpis odbiorcy pisma na pokwitowaniu nie stanowi tak istotnego elementu, jak określenie daty doręczenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 1568/01, LEX nr 109336). W wyroku z dnia 13 listopada 1996 r. (I SA/Lu 98/96, niepubl.) NSA przyjął, iż "W wypadku gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia pisma stronie należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny (...)". Natomiast w wyroku NTA z dnia 10 lutego 1932 r., L.rej. 4639/29, stwierdzono, że data doręczenia decyzji może być ze względu na postanowienia art. 29 i 49 (r.p.a.) ustalona również na podstawie zeznań świadków. Z kolei w postanowieniu SN z dnia 11 stycznia 1995 r., III ARN 73/94 (OSNAPiUS 1995, nr 9, poz. 105), stwierdzono, że: "Ustalając datę doręczenia decyzji stronie sąd administracyjny nie może przyjąć daty doręczenia wskazanej przez odbierającego tę decyzję (art. 46 § 1 k.p.a.), jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że powyższa data została podana omyłkowo, a w szczególności jest wcześniejsza od daty wydania decyzji". Mając zatem na uwadze trzy kwestie: po pierwsze fakt, iż strona podaje inną datę doręczenia decyzji niż organ, po drugie sytuację, w której sam organ początkowo nie orientował się w jaki sposób – czy w postaci przesyłki poleconej, czy też za pomocą pracownika organu – rozstrzygnięcie zostało doręczone, po trzecie wreszcie okoliczność, iż nawet pobieżna lektura druku potwierdzenia odbioru przesyłki, sugeruje, że data doręczenia została wpisana nie tylko innym charakterem pisma, ale także długopisem o innym odcieniu niebieskiego, koniecznym jest przy wykorzystaniu wszystkich możliwych środków dowodowych wyjaśnienie kiedy decyzja z dnia [...] r. została skarżącemu doręczona oraz kto wpisał datę doręczenia na potwierdzeniu odbioru. Wskazane powyżej naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 7 i 77 K.p.a. jest samodzielną przyczyną uzasadniającą uchylenie wydanego postanowienia. Niezależnie jednak od tego, postępowanie prowadzone przez organ odwoławczy było nieprawidłowe także ze względu na wytknięte przez M. B. uchybienie, polegające na nie zawiadomieniu go o wynikach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się w tym zakresie. Organ II instancji naruszył zatem przepis art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. "Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że strona, której organ wyznaczy termin do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami, otrzymuje tym samym od organu informację, że postępowanie administracyjne przechodzi z fazy wyjaśniającej w fazę jurysdykcyjną i może to skłonić stronę do przedstawienia dowodów w jej ocenie istotnych, których strona nie zgłosiła w dotychczasowym postępowaniu, sądząc, że zdąży to jeszcze uczynić przed wydaniem decyzji. Organ, który przed wydaniem decyzji nie wyznaczy stronie terminu do zapoznania się z dowodami zebranymi w toku postępowania, spowoduje, że strona może zostać niejako "zaskoczona decyzją", a stan faktyczny sprawy nie zostanie wyjaśniony" ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1666/06, LEX nr 328559). Organy administracji zobowiązane do prowadzenia postępowania w sposób skutkujący pogłębieniem zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) nie mogą zatem swoim działaniem lub zaniechaniem doprowadzać do sytuacji, w której stronie uniemożliwione zostało monitorowanie przebiegu postępowania i aktywne w nim uczestnictwo. W przedmiotowej sprawie, brak zawiadomienia skarżącego o zgromadzonych informacjach, w tym przypadku o sposobie doręczenia i doręczycielu, pozbawiły go możliwości wypowiedzenia się w kwestii spornej. Ograniczając udział strony w postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozbawiło się jednocześnie sposobności do uzupełnienia materiału dowodowego o wyjaśnienia strony lub zgłoszone przez nią inne środki dowodowe. Z tych względów, naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Sąd uznał za znaczące. Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia, że uchybienia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania, w kwestii ustalenia daty doręczenia, wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się przede wszystkim do konieczności przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego na podstawie przepisu art. 7 i art. 77 K.p.a., oraz poddaniu tak zebranego materiału dowodowego wnikliwej ocenie w oparciu o treść art. 80 K.p.a.