IV SA/Gl 690/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 31 października 2013r. nr XLVII/874/13 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielone przez przedszkola lub oddziały przedszkolne stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu: " zadeklarowaną przez rodzica ( prawnego opiekuna)". Rada Miasta Mysłowice uchwałą z dnia 31 października 2013 roku, Nr XLVII/874/13, działając między innymi na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 , ust. 5a i ust. 5b w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "u.s.o."), ustaliła opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola lub oddziały przedszkolne zorganizowane w szkole podstawowej dla których organem prowadzącym jest Miasto Mysłowice. W jej § 1 i 2 wskazała, że usługi w zakresie nauczania, wychowania i opieki są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie, a za każdą zadeklarowaną przez rodzica (prawnego opiekuna) godzinę pobytu dziecka w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej przekraczającą wymiar, o którym mowa w § 1, odpłatność wynosi 1 zł. Jako przepis prawa miejscowego uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 13 listopada 2013 r. Nr 6573, a jej wykonanie zostało powierzone Prezydentowi Miasta Mysłowice (§ 6). Wojewoda Śląski pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części określonej w § 2 w zakresie zwrotu: "zadeklarowaną przez rodzica (prawnego opiekuna)", jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz art. 3 pkt 22 u.s.o. W uzasadnieniu skargi zauważył, iż zgodnie z treścią przepisu art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy: 1) określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę: a) publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, b) publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, o których mowa w pkt 1. Natomiast zgodnie z dyspozycją ww. art. 6 ust. 1 u.s.o., przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny, w przepisie art. 3 pkt 22 u.s.o. określił co obejmuje opłata za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Opłata ta pobierana jest za nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzone w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, ustalony zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 lub 2a u.s.o. W ocenie organu nadzoru ustalenie i pobieranie opłaty nie za faktyczny, lecz wyłącznie deklarowany pobyt dziecka w przedszkolu stanowi przekroczenie przyznanej radzie gminy delegacji. Tak sprecyzowana opłata ma charakter opłaty stałej, pobieranej na podstawie umowy zawartej przez rodziców lub opiekunów prawnych dziecka z dyrektorem przedszkola, w zależności od deklarowanej przez rodziców ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego, jak długo ponad ten czas, dziecko przebywa w przedszkolu i niezależnie od tego, z jakich zajęć w tym czasie korzysta. Jednakże opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać czas ich trwania i faktycznego korzystania z wychowania przedszkolnego przez dziecko. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych między innymi wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 28 marca 2012 roku sygn. akt II SA/Wa 2542/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dnia 3 listopada 2008 roku o sygn. akt IVSA/GI 456/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2008 roku o sygn. akt III SA/Wr 149/08 (dostępne w CBOS). Nadto wskazał, że ustawodawca nie przesądził charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., to jednak nie może budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Z tego powodu postanowienia zaskarżonej uchwały winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej, upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony zakres. Nie mogą również być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa też ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r. o sygn. akt II OSK 1077/09). Dla potwierdzenia powyższego stanowiska organ nadzoru przywołał orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące stanowienia aktów wykonawczych, w których podano, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji RP przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r. ,SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r. o sygn. akt P 4/00, publ. OTK 2001, nr 5, poz. 126). W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta Mysłowice ustalając, iż opłata za pobyt dziecka w przedszkolu obliczana i pobierana będzie na podstawie zadeklarowanej, a nie faktycznej liczby godzin, zasadę tę naruszyła. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezydenta Miasta Mysłowice wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, jednakże nigdy nie była zrealizowana. Opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola dla dzieci z naboru wrzesień 2013 roku opierały się o art. 12 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827), który to przepis zastąpił obowiązującą wówczas uchwałę. Natomiast do dzieci z naboru za miesiąc wrzesień 2014 roku będzie obowiązywała nowa uchwała Rady Miasta Mysłowice Nr LVI/1062/14 z dnia 26 czerwca 2014 roku. Do tej pory opłaty były pobierane jedynie za faktyczne przebywanie dziecka w przedszkolu, co wynika z umów zawartych pomiędzy przedszkolem a rodzicami. Zgodnie z zapisem § 5 takiej umowy opłatę za zajęcia opiekuńczo - wychowawcze rozlicza się zgodnie z faktycznym pobytem dziecka w przedszkolu. Odliczane są nieobecności oraz godziny, kiedy dziecko zostało odebrane przez rodziców przed zadeklarowaną ilością godzin pobytu. Jak również doliczane są godziny pobytu dziecka powyżej zadeklarowanej przez rodziców ilości godzin jego obecności. Zdaniem pełnomocnika organu mimo, iż opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu pobierane są za faktyczny czas pobytu, to pobieranie opłaty za tzw. "gotowość za wykonanie usługi" jest prawidłowe, albowiem w sytuacji, gdy rodzic deklaruje określoną ilość godzin pobytu dziecka ponad bezpłatne 5 godzin, dyrektor musi zabezpieczyć funkcjonowanie przedszkola na zadeklarowany czas, a to wiąże się z ponoszeniem dodatkowych kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Podstawę prawną dokonania kontroli zgodności z ustawami aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie jego lub jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do orzekania również w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "u.s.g."), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała została wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o. i zawiera normy prawne adresowane do bliżej nieokreślonego kręgu osób - rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Ma to doniosłe znaczenie, jeśli chodzi o wymogi, jakim powinna odpowiadać w szczególności, co do sposobu redakcji zawartych w niej zapisów, które powinny być jasne, spójne i w sposób zupełny realizować treść art. 14 ust. 5 u.s.o. oraz nie mogą wykraczać poza jego ramy. Stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej, co wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i ma charakter dopełniający do regulacji ustawowej w tym znaczeniu, że wypełnia normatywnymi treściami luzy pozostawione regulacji ustawowej między innymi po to, by można było uwzględnić specyfikę terenową (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe", Wolters Kluwer Polska- Oficyna Warszawa 2007, str. 119). Stosownie do art. 5 ust. 5 w związku z art. 2 pkt 1 u.s.o., między innymi zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a u.s.o., należy do zadań własnych gmin. Zakres prawnych obowiązków gminy związanych z prowadzeniem przedszkoli wymaga sprecyzowania zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Stanowi on, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 u.s.o. Przy ocenie charakteru prawnego opłat przewidzianych w różnego rodzaju przepisach prawa wskazać należy na utrwalone już obecnie w tej mierze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. 6/06 Trybunał podał, że: (...) "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) stwierdzono, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem. Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku". Podobnie wywiedziono w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 2004 r. o sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83). Zgodnie z zapisem zawartym w § 2 zaskarżonej uchwały za każdą zadeklarowaną przez rodzica (prawnego opiekuna) godzinę pobytu dziecka w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej przekraczającą pozawymiar, o którym mowa w § 1, odpłatność wynosi 1 zł. Opłata została więc ustalona za "zadeklarowany" a nie faktyczny czas przebywania dziecka w przedszkolu, co za tym idzie niezależnie od czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Taka regulacja jest niezgodna z prawem, bowiem daje podstawę do pobrania opłaty w sposób nie odpowiadający faktycznemu pobytowi, dziecka w przedszkolu z uwagi na wcześniej złożoną deklaracje jego rodziców. W tym zakresie nie ma znaczenia rzeczywisty sposób naliczania opłat według mechanizmu wskazanego w odpowiedzi na skargę, lecz należy odnieść się do samej treści zakwestionowanej części uchwały. Wysokość powyższej opłaty została bowiem ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia przez przedszkole, a więc w sposób sprzeczny z art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Wobec tego zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Mysłowicach w zakresie zawartego w § 2 zwrotu "zadeklarowaną przez rodzica (prawnego opiekuna)". Natomiast okoliczność, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 3 uchwały nr LVI/1062/14 z dnia 26 czerwca 2012 r., która weszła w życie 1 września 2014 r., nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzenie nieważności uchwały będącej przepisem prawa miejscowego wywołuje skutki prawne od początku jej obowiązywania (ex tunc). Wskazana powyżej wada uchwały kwalifikowana jest jako istotna niezgodność z prawem, dlatego na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 p.ps.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., orzeczono, jak w sentencji.