IV SA/Gl 7/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Zarządu A Spółka Akcyjna w C. z dnia [...] r. w przedmiocie informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] M.I. pismem z dnia 11 lutego 2013r. wystąpiła do Spółki A S.A. w C. o udzielenie następującej informacji publicznej: 1) ile w okresie od początku obowiązywania umowy z dnia [...] r., nr [...], do dnia złożenia wniosku, nałożono kar umownych z trybie § 7 umowy, 2) w ilu przypadkach wniesiono do B odwołanie od tych kar w trybie § 6 ust. 5 umowy, 3) ile takich odwołań zostało uwzględnionych, tj. B w K. anulował nałożoną karę. Wnioskodawczyni domagała się przesłania odpowiedzi drogą pocztową. Spółka przesłała wnioskodawczyni kopię wymienionej umowy informując jednocześnie, że dane związane z jej wykonaniem i realizacją nie stanowią informacji publicznej. Wnioskodawczyni uznała, że Spółka pozostaje w bezczynności i bezczynność tę zaskarżyła. Uwzględniając skargę M.I. na bezczynność spółki prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 35/13, tut. Sąd zobowiązał Zarząd Spółki do załatwienia przedmiotowego wniosku, stwierdzając, że dane nim objęte stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.). zwanej dalej "u.d.i.p.". Organ decyzją z dnia [...]r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wskazał na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uznając, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, której uzyskanie musi być uzasadnione istnieniem interesu publicznego. Spółka musiałaby bowiem dokonać podliczenia kar nałożonych na nią w okresie od grudnia 2008r. do lutego 2013r., a nadto dokonać analizy i podliczenia, w ilu przypadkach zostały wniesione odwołania i ile z nich okazało się skuteczne. Tymczasem wnioskodawczyni nie wykazała interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanej informacji. Nadto Spółka uznała w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że żądane dane dotyczą sfery tajemnicy przedsiębiorcy oraz tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (art. 11 ust. 4 tej ustawy). Dodatkowo organ wskazał, że adresatem wniosku powinien być Komunikacyjny Związek Komunalny [...] w K.. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał decyzję własną w mocy (decyzja z dnia [...]r.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że udzielenie żądanych informacji wymaga dokonania analizy zasobu dokumentów z kilku lat, w celu wybrania tylko tych, których oczekuje strona, a więc chodzi o proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej, związanej z towarzyszącym mu wkładem intelektualnym pracowników organu. Natomiast wnioskodawca domagający się informacji przetworzonej celem wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Odnośnie objęcia danych z wniosku tajemnicą przedsiębiorcy organ podał, iż nie dysponuje majątkiem publicznym, gdyż jest spółką prawa handlowego i po uzyskaniu osobowości prawnej wniesione wkłady stały się jej majątkiem, różnym od majątku publicznego. Akcjonariusze mają jedynie uprawnienia wynikające z posiadanych akcji. M.I. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 18 marca 2014r. sygn. akt IV SA/Gl 16/14 uchylił decyzję dnia [...]r. Sąd stwierdził, że kwestia przynależności danych objętych wnioskiem z dnia 11 lutego 2013r. do kategorii informacji publicznych została już przesądzona wyrokiem tut. Sądu z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt IV SAB/Gl 35/13. Odnosząc się do odmowy jej udzielenia wskazał, że organ nie wzywał skarżącej do wykazania tego, czy uzyskanie przez stronę informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem taki obowiązek organu należy wywieść nie tylko z ogólnych zasad procedury administracyjnej (art. 7-9 K.p.a.), jak i pośrednio z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym wydanie decyzji odmownej bez uprzedniego wezwania, odnośnie przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie jest dopuszczalne. Ponadto zastrzeżenia Sądu wzbudziło również samo zakwalifikowanie wniosku jako dotyczącego informacji przetworzonej. Stwierdził, że opiera się ono o postanowienia umowy, która – mimo udostępnienia jej skarżącej – nie została dołączona do akt administracyjnych, w związku z czym nie można nawet ocenić, czy wskazane w wniosku paragrafy umowy przewidują karę i odwołanie, a w konsekwencji, czy istnieje przedmiot wniosku. Sąd zaznaczył także, że ogólnikowe powołanie się na obszerność dokumentacji i konieczność jej analizy, z intelektualnym wkładem pracowników, jest niewystarczające do uznania żądanej informacji za przetworzoną. Z akt sprawy nie wynika w szczególności, czy i w jaki sposób organ rejestrował nałożone kary i wniesione odwołania. O ile bowiem takie czynności były wykonane, to samo zliczenie pozycji kar i odwołań stanowiłoby prostą operację, pozbawioną owego intelektualnego zaangażowania. Stwierdzono także, że skarżąca mogła sformułować wniosek w ten sposób, że domagałaby się udostępnienia dokumentów o nałożeniu kary i samych odwołań. Wówczas nie można byłoby mówić o przetwarzaniu informacji. Tym bardziej więc nie stanowi takiego przetworzenia podanie ilości dokumentów, o ile ich charakter jest wyodrębniony w materiałach organu. W ocenie Sądu powyższe uchybienia spowodowały naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Natomiast jako przedwczesne Sąd uznał powołanie się przez organ na tajemnicę przedsiębiorcy, która w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. może ograniczać prawo do informacji publicznej. Decyzje obu instancji przytaczają w tym zakresie jedynie stan prawny, bez żadnego odniesienia go do okoliczności niniejszej sprawy. Organ dopiero w odpowiedzi na skargę wyraził pogląd, że dokumenty stanowiące realizację umów w sprawach zamówień publicznych objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, a jedynie umowa z B podlegała udostępnieniu na podstawie art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Tymczasem ex lege nie powstaje między tymi kwestiami żadna zależność. Uregulowanie w ostatnio wymienionym przepisie zasady jawności umów zawartych nie oznacza, że pozostałe dokumenty związane z realizacją zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Zdaniem Sądu przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być szczegółowo wyjaśnione i rozważone na tle konkretnego przypadku, co w niniejszej sprawie w ogóle nie nastąpiło. Po przekazaniu akt sprawy spółka A SA w C. pismem z dnia 18 sierpnia 2014r. nr [...] wezwała wnioskodawczynię do wykazania szczególnego interesu publicznego w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że umowa z dnia [...]r. nr [...] zawarta pomiędzy spółką a B w K stanowi w § 7 o karach umownych za każdorazowe stwierdzone nieprawidłowe świadczenie usług w ramach umowy, aczkolwiek nie nakłada na spółkę obowiązku prowadzenia nałożonych w tym trybie kar i związanych z nimi postępowań administracyjnych. Wobec tego udzielenie wnioskowanej informacji wymaga przygotowania specjalnego opracowania. Organ podniósł, że przesłanka interesu publicznego zachodzi, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Odpis powyższego pisma został doręczony stronie w dniu 22 sierpnia 2014r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych. W zakreślonym terminie M.I. nie udzieliła na nie odpowiedzi. W dniu [...]r.organ wydał decyzję, w której działając na podstawie art., 104 k.p.a. oraz art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z brakiem wykazania przez wnioskodawczynię w terminie 14 dni interesu publicznego uzasadniającego wydanie wnioskowanych danych, które mają charakter informacji przetworzonej, organ odmówił udzielenia wnioskowanych informacji. W decyzji tej zawarto pouczenie o treści art. 17 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do którego stronie przysługiwać miał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy M.I. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionowała pogląd organu dotyczący tego, jakoby żądane dane stanowiły informację publiczną przetworzoną. Przejrzenie rejestrów przez pracownika organu i zsumowanie ilości danego rodzaju pism nie stanowi przetworzenia informacji, lecz jest prostą czynnością zmierzającą do wykonania obowiązku informacyjnego. Stanowisko organu oznaczałoby, że każda informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, gdyż zawsze po wpłynięciu wniosku należy przygotować odrębny dokument, który nie był sporządzony w dacie złożenia wniosku. Organ decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał decyzję własną z dnia [...]r. w mocy. Zdaniem organu udzielenie żądanych informacji wymagało dokonania analizy zasobu dokumentów od początku 2009r. do lutego 2013r., w celu wybrania tylko tych, których oczekuje strona, co w konsekwencji oznacza, że czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Dlatego skarżąca została wezwana do wykazania interesu publicznego, jednakże w zakreślonym terminie nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. M.I. dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej powinna wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość poprawy ochrony interesu publicznego. Organ podniósł, że umowa z [...]r. nr [...] przewiduje w § 7 procedurę nakładania kar za stwierdzone nieprawidłowe świadczenia usług przewozu pasażerów [...] komunikacji miejskiej. Jednakże nie nakłada na spółkę A S.A. obowiązku prowadzenia jakiegokolwiek rejestru z tym związanego. Procedura związana z wnoszeniem odwołań od kar nałożonych przez B w ramach wyżej powołanej umowy wymaga zaangażowania wielu pracowników zatrudnionych w spółce A S.A. W dalszym ciągu uzasadnienia decyzji szczegółowo przedstawiono działania podejmowane w związku z wniesionym odwołaniem się od nałożonej kary za nieprawidłowe świadczenia usług przewozu pasażerów tramwajowej komunikacji miejskiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.I. wniosła o uchylenie obu decyzji administracyjnych oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi. Powyższym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów u.d.i.p.: art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. poprzez ich niezastosowanie, tj. nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej; art. 2 ust. 2 poprzez jego niezastosowanie w postaci bezprawnego żądania od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego lub faktycznego i uzależnienie od tego dostępu do informacji; art. 3 ust. 1 poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wnioskowane informacje nie są informacją przetworzoną. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznaniu wniosku skarżącej interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz art. 8 i 11 K.p.a. poprzez uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji w sposób pozorny, powierzchowny i sprzeczny, a tym samym nie budzący zaufania obywatela do organu. M.I. podniosła, że z treści wezwania z 18 sierpnia 2014r. do wykazania interesu publicznego oraz decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, dlaczego organ uznał wnioskowane dane za informację przetworzoną. Dopiero w decyzji drugoinstancyjnej pojawiła się argumentacja "dość zdawkowa", gdyż o konieczności zakwalifikowania informacji za przetworzoną świadczy konieczność analizy dokumentów od początków 2009r. do lutego 2013r. W ocenie skarżącej także przywołany przez organ opis procedury, jaką spółka wdraża w razie nałożenia przez B kary umownej nie potwierdza stanowiska o zakwalifikowaniu wnioskowanych informacji jako informacji przetworzonych, ale wręcz je neguje. Wynika z niego bowiem w sposób jednoznaczny, że spółka prowadzi odrębną dokumentację dotyczącą nałożonych przez B kar. Równocześnie w tej samej decyzji stanowczo zaprzeczono, jakoby spółka posiadała rejestry kar umownych. Opis procedur wewnętrznych dotyczących tych kar przeczy jednak temu stwierdzeniu. Trudno prowadzić tak zaawansowane działania bez odrębnych rejestrów, wykazów itp. dotyczących nałożonych kar umownych. Opis zaangażowania kilkunastu osób w czynności związane z odwołaniami oraz wytworzenie dokumentacji dotyczącej nałożonych kar świadczy o tym, że przetworzenie tychże informacji już nastąpiło. Wobec powyższego w sprawie doszło do naruszenia art. 8 i 11 K.p.a., gdyż organ przywołuje fakty, które uzasadniają stanowisko wprost przeciwne od zajętego. Zdaniem skarżącej wydane w tej sprawie decyzje prowadzą wprost do uchylenia się spółki A od obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 61 Konstytucji RP. Tymczasem rozpoznanie wniosku wymagałoby wykonania prostej czynności technicznej polegającej na przejrzeniu posiadanej dokumentacji, zliczeniu przypadków nałożenia kar umownych, wniesionych odwołań i uwzględnionych odwołań. Informacje te bez wątpienia spółka posiada i to dokładnie w takim brzmieniu, jak wnioskuje o to skarżąca. M.I. odwołała się do stanowiska sądów administracyjnych, zgodnie z którym czynności takie jak selekcja dokumentów czy ich analiza nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako informacji przetworzonej (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt: VIII SA/Wa 1072/11). Stanowisko prezentowane przez spółkę oznaczałoby, że każda informacja publiczna ma charakter przetworzony, gdyż organ zawsze musi włożyć pewną pracę w jej przetworzenie. Dodatkowo w wydanym wyroku w sprawie IV SA/Gl 16/14 stwierdzono, że zakwalifikowanie wniosku skarżącej jako dotyczącego informacji przetworzonej budzi zastrzeżenia. Organ odniósł się do tego zagadnienia w sposób abstrakcyjny, bez nawiązania do żądania wniosku. Samo zliczenie pozycji kar i odwołań stanowiłoby prostą operację pozbawioną intelektualnego zaangażowania. Nie stanowi zatem przetworzenia podanie ilości dokumentów, o ile ich charakter jest wyodrębniony w materiałach organu. Zdaniem skarżącej pogląd Sądu pozostał aktualny na gruncie obecnego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w zaskarżonej decyzji wskazano o prowadzeniu przez organ odrębnej dokumentacji dotyczącej kar umownych nakładanych przez B. W związku z tym nie będzie konieczne przeglądanie całej korespondencji przychodzącej i wychodzącej ze spółki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie. Odnosząc się do treści skargi stwierdzono, że nie występują ustawowe definicje informacji przetworzonej oraz interesu publicznego oraz powołano pogląd judykatury w tym zakresie. W judykaturze wskazano, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Taką informacją może być np. zestawienie umów z ostatnich kilku lat wraz ze wskazaniem wykonawców i kwot, jakie otrzymali za wykonane prace (por. Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa Przemysław Szustakiewicz, 2014). Odwołano się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym stwierdzono, że informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 września 2005 roku, II SA/Kr 984/05, niepubl). W dalszej kolejności organ opisał szczegółowo procedurę związaną z nakładaniem kar za stwierdzone nieprawidłowe świadczenie usług przewozu w komunikacji tramwajowej zaznaczając, że § 7 umowy nr [...] z [...]r. nie nakłada na spółkę A SA obowiązku prowadzenia jakiegokolwiek rejestru nałożonych na tej podstawie kar. Wskazano, że udzielenie wnioskowanej informacji wymaga wytworzenia nowej informacji, składającej się z informacji prostych zawartych w dokumentach będących w posiadaniu spółki. Zgodnie bowiem z wnioskiem należałoby dokonać selekcji danych, uwzględniając tylko te przypadki, w których zostało złożone odwołanie, a następnie spośród nich wskazać skarżącej przypadki, w których uwzględniono odwołanie oraz anulowano nałożoną karę. Działania takie obejmowałyby dokumentację datowaną od początku 2009r. do lutego 2013r. i udostępnienie informacji wymagałoby sięgnięcia m.in. do dokumentacji źródłowej, dokonania stosownych analiz, obliczeń i zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych. Powyższe uzasadnia uznanie informacji za przetworzoną. Ponadto organ obszernie przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące pojęcia informacji przetworzonej oraz interesu publicznego. Zaakcentowano także bezzasadność naruszenia art. 7 K.p.a., bowiem brak w sprawie interesu społecznego. Skarżąca takiego interesu nie wykazała, ograniczając się do lakonicznego zarzutu naruszenia tego przepisu, bez merytorycznego i faktycznego wskazania działań spółki. Jednocześnie zarzut naruszenia art. 8 i 11 K.p.a. stanowi polemikę ze stanowiskiem spółki, a ponadto obydwie decyzje spełniają wymogi wynikające z art. 107 K.p.a. Skarżąca w piśmie z dnia 9 lutego 2015r. wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji spółka szczegółowo opisała proces związany z nałożeniem kary. Wynika z niego, że takie rejestry, zestawienia i wykazy są prowadzone. M.I. powtórzyła, że sięgnięcie do materiałów aktualnych, zliczenie pewnych dokumentów lub ich wybranie nie świadczy o przetworzeniu informacji publicznej, gdyż są to zwykłe czynności wymagane do spełnienia ciążącego na organie obowiązku informacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd, kierując się powyższymi przesłankami uwzględnił skargę. Nastąpiło to z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu poprzez stwierdzenie nieważności obu kontrolowanych decyzji w związku z ich wydaniem z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kontrolowana wskutek wniesionej skargi decyzja jest decyzją wydaną w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej. W sytuacji odmowy udzielenia informacji publicznej adresat wniosku zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania jurysdykcyjnego i zakończenia go poprzez wydanie decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji tego, w tych przypadkach, adresat wniosku zobowiązany jest do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało zatem ocenić ją nie tylko poprzez pryzmaty ustawy o dostępie do informacji publicznej ale również, co do zgodności z przepisami procedury administracyjnej. Stanowiąca przedmiot skargi decyzja jest decyzją wydaną w wyniku ponownego rozpoznania. Musi być ona traktowana jako samodzielny akt, tak też jak poprzedzająca ją decyzja własna organu. Usunięcie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie powoduje zatem jednoczesnego usunięcia z obrotu prawnego decyzji nieostatecznej posiadającej swój własny byt, lecz wywołuje powrót do toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Stan faktyczny sprawy wskazuje jednoznacznie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 marca 2014r. (sygn. akt IV SA/Gl 16/14) uchylił tylko decyzję organu z dnia [...]r. Była to decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej nieostateczną decyzją z dnia [...]r.. W chwili powrotu sprawy do postępowania administracyjnego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rolą organu było zatem dokonać powtórnej kontroli decyzji własnej i orzec na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Na rozpatrzenie oczekiwał bowiem wniosek strony, w którym zaskarżyła nieostateczną decyzje organu z dnia [...]r. Wydana w tym trybie decyzja stawała się decyzją ostateczną, od której nie przysługiwał już stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza konieczność wyeliminowania aktu administracyjnego z obrotu prawnego z racji istnienia w nim wad o szczególnie ciężkim ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje nie w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, 6. wyd. Warszawa 2004, art. 156). Przedstawione Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akta sprawy wskazują, że z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowanie administracyjne prowadzone zostało de facto w trzech instancjach. Zgodnie z zasadą zamieszczoną w art. 127 k.p.a. stosowaną odpowiednio do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odwołanie służy tylko do jednej instancji. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie kolejnego wniosku skarżącej złożonego w dniu 3 listopada 2014r. i wydanie decyzji stanowiącej przedmiot skargi. Poszerzanie toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego do postępowania trójinstancyjnego stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Usunięcie z obrotu prawnego obu kontrolowanych decyzji powoduje powrót sprawy do etapu postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014r. Rolą organu będzie zatem rozpatrzyć sprawę ponownie biorąc po uwagę, że decyzja własna organu z dnia [...]r. pozostaje nadal w obrocie prawnym. Organ uwzględni przy tym ocenę prawną i wskazania przedstawione w uzasadnieniu wskazanego wyroku. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji na podstawie art.145 §1 pkt 2 P.p.s.a.