IV SA/Gl 71/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska /spr./ Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie nazwy ulicy o d d a l a s k a r g ę Uchwałą z dnia [...] Nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom na terenie Miasta T., Rada Miasta T. nadała nazwy: ulica [...] – drodze krajowej od ulicy [...] do W., ulica [...] – ulicy łączącej ulicę [...] z ulicą [...], ulica [...] – ulicy [...] do ulicy [...] i [...] – dla pasażu na terenie osiedla "A" i wskazała je na mapach sytuacyjnych stanowiących załączniki do uchwały. W podstawie prawnej uchwały Rada Miasta powołała art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm./. W § 2 uchwały powierzono jej wykonanie Prezydentowi Miasta, a § 3 stanowił, iż wchodzi ona w życie z dniem [...]. Wojewoda Ś. w dniu [...] wszczął postępowanie nadzorcze w trybie art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały w części określonej w § 1 pkt 2, 3 i 4 uchwały wraz z odpowiadającymi im załącznikami mapowymi, a dotyczących nazw ulic [...], [...] i [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda Ś. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie nadania nazw ulicom na terenie Miasta T. w punkcie dotyczącym ulicy [...], [...] i [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm./. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że z wyjaśnień złożonych w toku postępowania w dniu [...] /pismo nr [...]/ przez Przewodniczącą Rady Miasta T. wynika, że w chwili podjęcia uchwały ulice określone w punkcie 2 i 3 oraz 4 uchwały /pasaż na terenie osiedla "A"/ nie posiadały statusu drogi publicznej. Powołując się na treść przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ Wojewoda uznał, że przepis ten upoważnia do nadania nazwy ulicy tylko wtedy, gdy chodzi o ulicę w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 z późn. zm./ czyli będącą drogą publiczną zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. W tej części wywodów, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnych w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 27 października 1997 r. sygn. akt II SA/Ka 777/97, ONSA 1998/4/121 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 18 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 3172/01, nie publikowany. Organ nadzoru stwierdził, że drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg, a w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych są drogami wewnętrznymi /por. art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/, czyli nie posiadającymi statusu drogi publicznej. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że Rada Miasta T. uchwałą nr [...] z dnia [...] zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę łączącą ulicę [...] z ulicą [...] oraz drogę [...] do ulicy [...] i dopiero z dniem wejścia w życie tej uchwały Rada Miasta T. nabędzie uprawnienie do nadania nazw tym dwom ulicom. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach Rada Miasta T. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od organu nadzoru zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdziła, że stanowisko organu nadzoru jest sprzeczne z obowiązującym prawem z powodu błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, jak też błędnej interpretacji pojęcia "ulica" w oparciu o art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a także nie uwzględnieniu i pominięciu uchwały Nr 576/94 Rady Miejskiej w T. z dnia 17 listopada 1994 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. jako obowiązującego aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego o przeznaczeniu nieruchomości pod ulice w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały decyduje funkcja tej nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta T., uwzględniającego funkcję komunikacyjną dla terenu pod tymi ulicami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji wskazanych w skardze przepisów prawa, a w konsekwencji wadliwie przyjęła, że o przeznaczeniu nieruchomości pod ulicę decyduje plan zagospodarowania przestrzennego i tylko dlatego każda ulica może być drogą publiczną. Następnie powołując się na argumentację zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że rada gminy może nadać nazwę jedynie ulicy, która jest zaliczona do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Bowiem brak samodzielnej normy prawa materialnego uniemożliwia Radzie Miasta władczo rozstrzygać o nazwie każdej ulicy. Zaakcentował, że ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia "ulica publiczna", dlatego łączna wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pozwala na zdefiniowanie tego pojęcia oraz zapewnia legalne podejmowanie uchwał w tym zakresie. Interpretując przepisy obu ustaw uznał, że kompetencje rady gminy dotyczące nazwania ulic obejmują tylko i wyłącznie ulice, które spełniają przymiot publiczności w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Natomiast sam plan zagospodarowania przestrzennego rozstrzyga o przeznaczeniu gruntów oraz o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie rozstrzyga o kwalifikacji prawnej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszało obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd bada czy przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jego nieważności. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W sprawach uchwał i zarządzeń nie będących decyzjami wydanymi w indywidualnych sprawach administracyjnych, za wyjątkiem uchwał i zarządzeń w sprawach finansowych nadzór ten sprawuje wojewoda. W myśl natomiast art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności takiej uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02 orzekł, iż art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest niezgodny z art. 1787 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że wojewoda może orzec o nieważności uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przez taką sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że tylko istotne naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, natomiast w przypadku nieistotnych naruszeń organ nadzoru ogranicza się jedynie do wskazania wadliwości uchwały bez stwierdzenia jej nieważności. Za istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. należy mieć na uwadze to, że oparto je na dwóch zarzutach, że rada gminy nie może nadać nazw ulicom, które nie są zaliczone do odpowiedniej kategorii dróg publicznych i zarzucie, że plan zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzyga o kwalifikacji prawnej drogi. Dla stwierdzenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z prawem należało więc ustalić, czy podjęcie będącej przedmiotem kontroli sądowej uchwały przez Radę Miasta T. było istotnym naruszeniem prawa. W podstawie prawnej uchwały Rady Miasta T. Nr [...] z dnia [...] w sprawie nadania nazw ulicom na terenie Miasta T. powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ stanowiący, że do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Zatem przepis ten przyznał jedynie radzie kompetencje do nadawania nazw ulicom publicznym. Niewątpliwie podstawowe znaczenie w tej kwestii będzie miała ocena zgodności tej uchwały z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 z późn. zm./, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych. Ustawa ta nie definiuje pojęcia " ulicy publicznej" ani też pasażu. W znaczeniu potocznym pasaż to przejście między budynkami lub ulicami, kryte najczęściej szklanym dachem /por. Mały słownik języka polskiego pod redakcją St.Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej PWN W-wa 1968, str. 539/. Ulica, zgodnie z art. 4 pkt 2 cyt. ustawy to droga na terenach zabudowy, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Zatem ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi /art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/. Drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. O statusie danego terenu jako drogi publicznej decydują dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z tej drogi oraz zaliczenie drogi do określonej kategorii, a w konsekwencji uzyskanie przymiotu drogi publicznej zależy ponadto od zakwalifikowania drogi do ustawowo określonej kategorii dróg /art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/. Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Każda z tych kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne i prawne tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem – tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu /art. 7 ust. 2 cyt. ustawy/. Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych /art. 8 ust. 1 cyt. ustawy/, a zaliczenie danej drogi do drogi publicznej następuje w wyżej opisanym trybie, a nie wskutek oznaczenia danej drogi w ewidencji gruntów, czy też przeznaczenia danego terenu pod drogę w planie zagospodarowania przestrzennego. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych /art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż definicji ulicy należy szukać w ustawie o drogach publicznych. Dopiero łączna wykładnia art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pozwala na zdefiniowanie pojęcia ulica i droga publiczna. W wyrokach z dnia 18 stycznia 1989 r. sygn. akt IV SA 992/87 ONSA 1989/2/70; z dnia 27 października 1997 r. sygn. akt II SA/Ka 777/97 ONSA 1998/4/121; z dnia 20 października 2000 r. sygn. akt III SA 1432/99 Lex nr 47974; z dnia 18 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 3172/01; z dnia 6 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 557/01; z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 216/03; z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt III SA/Gl 117/04 Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował tezę, aprobowaną przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż rada gminy jest właściwą do nadawania nazw tylko ulicy będącej drogą publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 ustawy o drogach publicznych. Konkludując powyższe rozważania przyjąć należy, że ulica to funkcja jaką pełni droga publiczna w sieci drogowej i układzie komunikacyjnym. W sprawie będącej przedmiotem kontroli sądowej bezspornym jest, że drogi, którym nadano nazwy ulica [...], ulica [...] i [...] – dla pasażu na terenie osiedla "A" wskazanych na mapach sytuacyjnych stanowiących załączniki do tej uchwały w dacie podjęcia uchwały nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, wyliczonych enumeratywnie w ustawie o drogach publicznych /art. 2 ust. 1/. Jedynie z chwilą wejścia w życie uchwały Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] dwie ulice o nadanych w uchwale nazwach ulica [...] i ulica [...] mogłyby otrzymać takie nazwy. Okoliczność ta wynika z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru w toku czynności nadzorczych. Natomiast pasaż na terenie osiedla "A" cechuje się tym, że jest ogólnodostępny i zarządzany przez miasto, ale też nie jest drogą publiczną. Zgodnie z obowiązującym trybem wynikającym z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i promulgacją /art. 9 powołanej ustawy/ ulica [...] i [...] oraz pasaż nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg gminnych przed podjęciem uchwały z dnia [...] w sprawie nadania nazw ulicom na terenie Miasta T.. W związku z powyższym nadanie przedmiotowym drogom, czy też pasażowi jako traktowi pieszemu nazw z potraktowaniem ich jako ulic publicznych nie miało oparcia w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, jak i w innych przepisach prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm./. Ustawa ta określa bowiem zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi wymagania ładu przestrzennego jako ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, a także potrzeby interesu publicznego /art. 1 i 2 tej ustawy/. Zapisy tej ustawy nie ograniczają gmin w wykonywaniu swoich zadań ustawowych, ale wskazują na rozróżnienie pojęć droga publiczna i droga wewnętrzna. Natomiast ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami tylko kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości /art. 6 ust. 1 tej ustawy/. To rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w nim uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej /art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 i 13 ustawy/. Zapis w planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu danego terenu na drogę nie decyduje o statusie tego terenu jako drogi publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych o tym czy dany teren jest drogą publiczną decyduje jego nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z tej drogi oraz zaliczenie jej do ustawowo określonej kategorii /por. wyrok z dnia 18 stycznia 1989 r. sygn. akt IV SA 992/87 ONSA 1989/2/70/. Dlatego też skarga w przedmiotowej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada wymogom prawa. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, ponieważ uchwała Rady Miasta T. Nr [...] z dnia [...] w sprawie nadania nazw ulicom na terenie Miasta T. w istotny sposób naruszyła prawo z powodów podniesionych przez Wojewodę Ś., bowiem nadanie opisanym wcześniej drogom i pasażowi nazwy z potraktowaniem ich jako ulic – dróg publicznych nie ma podstawy prawnej /art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym/. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy państwowe mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im ustawowo kompetencji. Oznacza to, że organy gminy nie mogą inkorporować sobie uprawnień nie zapisanych w ustawie lub wypełniać ewentualne luki prawne na przykład w odniesieniu do nadawania nazw ulicom nie będącym ulicami – drogami publicznymi. Tymczasem żaden przepis obowiązującego prawa nie upoważnia rady gminy, ani też innego organu do nadania nazwy ulicy nie będącej drogą publiczną. Nie ma przy tym przeszkód prawnych, aby we właściwym trybie nowo powstałe ulice zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych, co umożliwiłoby późniejsze nadanie im nazw. Zdaniem Sądu organ nadzoru zasadnie zarzucił, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji wskazanych w skardze przepisów prawa, a w konsekwencji wadliwie przyjęła, że o przeznaczeniu nieruchomości pod ulicę decyduje plan zagospodarowania przestrzennego i dlatego każda ulica może być drogą publiczną. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza też rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43, poz. 430/, którego zakres stosowania wynikający z § 2 tego aktu nie ma wpływu na zaliczenie już istniejącej drogi do drogi gminnej oraz na wytyczenie przebiegu tej drogi. W tym stanie rzeczy organ nadzoru nie naruszył prawa materialnego i brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z przytoczonych względów Sąd nie dostrzegając w działalności organu nadzoru naruszenia obowiązującego prawa oddalił skargę jako nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ podlega ona oddaleniu, co orzeczono w sentencji wyroku. SJ/