IV SA/Gl 720/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Miejskiej w Czechowicach – Dziedzicach z dnia 25 kwietnia 2005 r. nr XXXIII/385/05 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy 1) stwierdza nieważność: § 6 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, § 8 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie odsyłającym do jego § 6 pkt 3, 2) określa, że w części objętej pkt 1 wyroku uchwała nie może być wykonana, 3) w pozostałym zakresie umarza postępowanie. W dniu 25 kwietnia 2005 r. Rada Miejska w Czechowicach - Dziedzicach podjęła uchwałę nr XXXIII/385/05, w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Czechowice -Dziedzice. W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm. – dalej "u.s.g.") oraz art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej "u.s.o.) W § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Czechowicach - Dziedzicach ustaliła, iż stypendium szkolne w formie rzeczowej, przewidzianej w § 5 pkt 3, jest udzielane poprzez dostarczanie uczniowi do rąk własnych lub za pośrednictwem szkoły, do której uczęszcza podręczników lub wyposażenia wskazanego przez ucznia i zaakceptowanego przez szkołę lub na podstawie częściowej lub całkowitej refundacji kosztów poniesionych przez ucznia na podstawie przedłożonych przez niego oryginałów faktur lub rachunków. Zgodnie z § 8 ust. 2 załącznika do uchwały do trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy § 6 pkt 1, 3, 5. W § 7 ustalono, iż zdarzeniami losowymi uzasadniającymi przyznanie zasiłku szkolnego są w szczególności: pożar lub wypadek, w wyniku którego nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie mienia i wyposażenia niezbędnego do realizacji procesu edukacyjnego przez ucznia (1), kradzież, której skutkiem było pozbawienie ucznia mienia i wyposażenia niezbędnego do realizacji procesu edukacyjnego przez ucznia (2), inne zdarzenie losowe, które spowodowało czasową niemożliwość lub znacznie ograniczyło możliwość prawidłowego realizowania przez ucznia procesu edukacyjnego (3), inne istotne zdarzenia losowe uzasadniające wypłatę zasiłku (4). Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 31 maja 2005 r. (Dz. U. Śląsk. 2005, Nr 69, poz. 1819) i obowiązuje od dnia 15 czerwca 2005 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Pszczynie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę nr XXXIII/385/05 Rady Miejskiej w Czechowicach - Dziedzicach z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Czechowice - Dziedzice - w części dotyczacych rozstrzygnięć określonych w § 6 pkt 3, § 7 oraz § 8 pkt 2 w zakresie rozstrzygnięcia zgodnie z którym "do trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy § 6 pkt 3" – Załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwale zarzucił: w punkcie pierwszym - obrazę art. 90 f pkt 3 u.s.o. w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez ustalenie w § 6 ust. 3 załącznika do uchwały, iż stypendium szkolne w formie rzeczowej, przewidzianej w § 5 pkt 3, jest udzielane poprzez dostarczenie uczniowi do rąk własnych lub za pośrednictwem szkoły, do której uczęszcza podręczników lub wyposażenia wskazanego przez ucznia i zaakceptowanego przez szkołę lub na podstawie częściowej lub całkowitej refundacji kosztów poniesionych przez ucznia na podstawie przedłożonych przez niego oryginałów faktur lub rachunków; zaś w § 8 ust. 2, iż do trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy § 6 pkt 1, 3, 5, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów po stronie rady gminy brak jest upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych, w punkcie drugim - obrazę art. 90 e ust. 1 w związku z art. 90 f pkt 4 u.s.o. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez ustalenie w § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż zdarzeniami losowymi uzasadniającymi przyznanie zasiłku szkolnego są w szczególności: pożar lub wypadek w wyniku którego nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie mienia i wyposażenia niezbędnego do realizacji procesu edukacyjnego przez ucznia; kradzież, której skutkiem było pozbawienie ucznia mienia lub wyposażenia niezbędnego do realizacji procesu edukacyjnego przez ucznia; inne zdarzenie losowe, które spowodowało czasową niemożliwość lub znacznie ograniczyło możliwość prawidłowego realizowania przez ucznia procesu edukacyjnego; inne istotne zdarzenia losowe uzasadniające wypłatę zasiłku, podczas gdy na podstawie powołanych wyżej przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do ustalania i definiowania, co jest zdarzeniem losowym uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć określonych w § 6 pkt 3, § 7 oraz § 8 pkt 2 w zakresie rozstrzygnięcia, zgodnie z którym "do trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy § 6 pkt 3" - Załącznika do uchwały Nr XXXIII/385/05 Regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Czechowice - Dziedzice. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że regulacje zawarte w § 6 oraz § 8 pkt 2 załącznika do uchwały w zakresie w jakim uzależniają przyznanie stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego od przedłożenia oryginałów faktur lub rachunków zostały ustanowione z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nadto zauważył, że wprowadzenie ograniczenia w zakresie środków dowodowych w sprawach dotyczących świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym nie tylko narusza przyznane radzie gminy upoważnienie ustawowe, ale również wkracza w kompetencje organu wyznaczonego do prowadzenia tego rodzaju postępowania. Prokurator stwierdził, iż zgodnie z art. 90m ust. 1 u.s.o. świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Stosownie zaś do treści art. 90m ust. 2 u.s.o. rada gminy może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej do prowadzenia postępowania w powyższych sprawach. Z treści powyższych uregulowań wynika, iż tylko wymienione w powołanych przepisach organy posiadają uprawnienia w zakresie swobodnej oceny dowodów przedłożonych w sprawie i wyłącznie do ich kompetencji pozostaje ocena, czy określony dowód potwierdza zaistnienie okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę do przyznania określonego świadczenia, (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. IVSA/Wr 83/13, LEX nr 1354000). Za wykraczający poza upoważnienie ustawowe prokurator uznał także zapis § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym to w kolejnych punktach został wymieniony katalog stanów faktycznych określonych jako "zdarzenia losowe", których zaistnienie uzasadnia przyznanie zasiłku szkolnego. Podkreślił, iż gmina nie może określać katalogu zamkniętego zdarzeń losowych, gdyż z woli ustawodawcy pojęcie to ma charakter niedookreślony — w ten sposób obejmując możliwe szeroki wachlarz sytuacji faktycznych. Na poparcie swego stanowiska prokurator wskazał na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 17 lutego 2010 r. r., sygn. IV SA/Po975/09, LEX nr 645063; z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. IV SA/Po 749/09, LEX nr 576126 oraz z dnia 16 maja 2012 r., sygn. IV SA/Po 263/12, LEX nr 1163552). Powołując się na § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 908) prokurator podniósł, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Prokurator przywołał również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym przepisy aktów normatywnych niższego rzędu mogą być wydawane na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych, w drodze wykładni celowościowej. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK 1998, nr 4/47). Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, iż podjęcie uchwały z przekroczeniem granic delegacji ustawowej przyznanej podmiotowi stanowiącemu prawo powszechnie obowiązujące na terenie gminy ma charakter istotnego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 90 ust.1 u.s.g., uchwała została przedłożona Wojewodzie Śląskiemu, a organ nadzoru nie stwierdził naruszenia prawa w podjętej uchwale. Ponadto stwierdził, że zaskarżona uchwała jest nadal obowiązującym aktem prawnym, jednakże opracowywany jest nowy projekt uchwały regulujący sprawę udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów z terenu Gminy Czechowice-Dziedzice. Na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach ograniczył żądanie skargi co do stwierdzenia nieważności § 6 pkt 3 oraz § 8 pkt 2 załącznika zaskarżonej uchwały, natomiast cofnął wnioski i zarzuty co do § 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W sprawie skarga wniesiona została przez prokuratora, który zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. w każdym czasie może zaskarżyć akt prawa miejscowego. Nie musi przy tym poprzedzać skargi wezwaniem organu jednostki samorządu terytorialnego do usunięcia naruszenia prawa lub innym środkiem o charakterze odwoławczym. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały nr XXXIII/385/05 Rady Miejskiej w Czechowicach - Dziedzicach z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Czechowice-Dziedzice w części dotyczącej § 6 pkt 3 i § 8 pkt 2 oraz § 7 załącznika zaskarżonej uchwały. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. Takim aktem jest kontrolowana uchwała, która została podjęta na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej "u.s.o.), w myśl którego rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. W § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Czechowicach - Dziedzicach ustaliła, iż stypendium szkolne w formie rzeczowej, przewidzianej w § 5 pkt 3, jest udzielane poprzez dostarczanie uczniowi do rąk własnych lub za pośrednictwem szkoły do której uczęszcza podręczników lub wyposażenia wskazanego przez ucznia i zaakceptowanego przez szkołę lub na podstawie częściowej lub całkowitej refundacji kosztów poniesionych przez ucznia na podstawie przedłożonych przez niego oryginałów faktur lub rachunków. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 2 załącznika do uchwały do trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy § 6 pkt 1, 3, 5. W § 7 ustalono, iż zdarzeniami losowymi uzasadniającymi przyznanie zasiłku szkolnego są w szczególności: pożar lub wypadek, w wyniku którego nastąpiło zniszczenie lub uszkodzenie mienia i wyposażenia niezbędnego do realizacji procesu edukacyjnego przez ucznia (1), kradzież, której skutkiem było pozbawienie ucznia mienia i wyposażenia niezbędnego do realizacji procesu edukacyjnego przez ucznia (2), inne zdarzenie losowe, które spowodowało czasową niemożliwość lub znacznie ograniczyło możliwość prawidłowego realizowania przez ucznia procesu edukacyjnego (3), inne istotne zdarzenia losowe uzasadniające wypłatę zasiłku (4) Na wstępie należy zauważyć, że podczas rozprawy odbywającej się w dniu 24 marca 2015 r. prokurator częściowo cofnął skargę w odniesieniu do § 7 załącznika zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 60 p.p.s.a. sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała którakolwiek ze wskazanych powyżej negatywnych przesłanek, uniemożliwiających cofnięcie skargi. Pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do niezgodności z prawem § 6 pkt 3 oraz § 8 pkt 2 załącznika zaskarżonej uchwały w zakresie rozstrzygnięcia zgodnie z którym "do trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego mają odpowiednie zastosowanie przepisy § 6 pkt 3"- zarówno organ, jak i Sąd uznał za zasadne, bowiem w kwestionowanym zakresie podjęcie uchwały nastąpiło z przekroczeniem granic delegacji ustawowej przyznanej podmiotowi stanowiącemu prawo powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Kontrolując zaskarżoną uchwałę pod względem nieważności należało mieć na uwadze art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., z którego wynika, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym nieważność powoduje jedynie istotne naruszenie prawa. Przyjmuje się, że nie ma sprzeczności z prawem, jeżeli określone rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach uznania (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego LexisNexis 2004). Orzecznictwo wypracowało dodatkowo pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym ( np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1287/06, dostępny w bazie LEX). Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane przez skarżącego uznając je za własne. Wobec faktu, iż także organ uznał stanowisko skarżącego za zasadne, za nieważne należało uznać postanowienia załącznika zaskarżonej uchwały, które modyfikowały treść ustawy, jak w przypadku wprowadzenia zamkniętego katalogu środków dowodowych dla udokumentowania kosztów poniesionych przez ucznia (§ 6 pkt 3 załącznika uchwały), a w konsekwencji również § 8 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie odpowiedniego zastosowania do trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego § 6 pkt 3 tegoż załącznika. Należy bowiem podkreślić, że akt prawa miejscowego znajduje się w hierarchii źródeł powszechnie obowiązującego prawa poniżej ustawy i dlatego nie może modyfikować jej postanowień. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność § 6 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały i § 8 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie odsyłającym do jego § 6 pkt 3. W 2 punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 wyroku. W 3 punkcie wyroku, Sąd działając na podstawie 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.