IV SA/Gl 722/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Kierownik Terenowego Punktu Pomocy Społecznej na podstawie art. 3 ust.3, art. 8 ust. 1, art. 39 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił przyznania H. K. świadczenia w postaci zasiłku celowego na drobne naprawy. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na treść art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wskazał, iż dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jednakże przyznanie wnioskowanego świadczenia jest niemożliwe ze względu na to, iż wnioskowana potrzeba nie jest potrzebą niezbędną. Zwrócono uwagę, iż strona nie wykazała się rachunkami za wykonanie drobnych napraw i oświadczyła, iż takich nie posiada, a zatem wydatek nie został udokumentowany. Organ wskazał, iż na przestrzeni miesięcy grudzień - luty 2010r. przyznano stronie pomoc finansową w kwotach od [...] do [...] zł, a środki pomocy społecznej nie są przeznaczone na zaspokajanie wszystkich zgłoszonych potrzeb lecz na przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych Od powyższej decyzji H. K. wniósł do protokołu odwołanie, w którym nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygniecie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż ustalenia stanu faktycznego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są należycie udokumentowane w zebranym materialne dowodowym. Podzielono stanowisko organu I instancji w zakresie dokonanej oceny sytuacji H. K. potwierdzając, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje jednopokojowe mieszkanie z zasobów komunalnych gminy, jest osobą przewlekle chorą, niepełnosprawną z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Analizując sytuację materialną strony wskazano, że otrzymuje ona dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł (od lutego 2010r. - [...] zł), zasiłek stały w kwocie [...] zł, a także korzysta bezpłatnie z całodziennego pobytu w dziennym Domu Pomocy Społecznej wraz z wyżywieniem. Obliczono, iż w okresie od maja 2009r. do października 2009r. H. K. uzyskał wsparcie finansowe ze środków pomocy społecznej w łącznej kwocie [...] zł. Mając powyższe na względzie uznano, iż potrzeby bytowe strony są zaspokajane wyłącznie w ramach wsparcia środkami pomocy społecznej w formie materialnej oraz bezgotówkowej, a ich wysokość jest porównywalna z kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę, jakie otrzymują osoby zatrudnione, a która to kwota ma im zapewnić zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Wymieniono szczegółowe kwoty, jakie zostały przekazane stronie w okresie od listopada 2009r. do maja 2010r. wskazując na konkretne cele przyznanych zasiłków. Nie negując, iż sytuacja strony należy do trudnych stwierdzono, iż decyzja odmowna, uwarunkowana ustaleniami faktycznymi przy czynnym udziale strony, z którą przeprowadzono analizę dochodów i wydatków, podjęta została w ramach uznania administracyjnego. Zwrócono uwagę, iż ubiegający się o wsparcie ze środków pomocy społecznej H. K. powinien mieć świadomość konieczności oszczędnego i racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami finansowymi dokonując zakupów adekwatnych do swoich możliwości . Oceniając natomiast możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w K. stwierdzono, że Gmina K. posiada ograniczone środki finansowe na wsparcie swoich mieszkańców w ramach pomocy społecznej. Powołując się na pisma Kierownika Działu Pomocy Społecznej z dnia [...]r. znak [...] i Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...]r. znak [...], w których poinformowano Kolegium o aktualnie obowiązującej polityce świadczeń dostosowanej do możliwości finansowych Ośrodka i posiadanych środkach finansowych wskazano, iż Ośrodek, biorąc pod uwagę przewidywaną kwotę oraz planowaną liczbę rodzin wymagających pomocy, wyliczył szacunkowo, iż rodzina w skali roku 2010 może otrzymać pomoc w wysokości [...] zł, a przyjmując, że rodzina korzysta z pomocy przez około 8 miesięcy średnie świadczenie wynosiłoby [...] zł. W ocenie Kolegium H. K. uzyskał w roku 2010 wsparcie środkami pomocy społecznej kilkakrotnie większe niż te, jakie są przewidziane na jedną rodzinę w skali roku kalendarzowego 2010. Przechodząc do analizy stanu prawnego organ przywołał treść art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 477 zł, przy równoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15. Wskazując natomiast na brzmienie art. 39 ustawy stwierdził, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, opału oraz niezbędnych przedmiotów użytku domowego. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium zauważyło, iż niezbędna potrzeba bytowa, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej odnosi się do potrzeby elementarnej, koniecznej do egzystencji godnej człowieka. Użyte w przepisie sformułowanie "może" oznacza natomiast, iż organ wyposażony jest w prawo do uznaniowej oceny, czy w danym, konkretnym wypadku zasiłek celowy powinien być udzielony. Wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego z jednej strony jest sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który wsparcie ma być przyznane, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Zwrócono uwagę, iż organ orzekający, bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, a z drugiej strony w możliwościach pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wyraził swoją dezaprobatę wobec zaskarżonej decyzji, a także działania organów administracji publicznej. Zdaniem skarżącego działalność Ośrodka zagraża jego egzystencji, a odmowa przyznania świadczeń bezpodstawnie uzasadniana jest ograniczonymi środkami. Skarżący zakwestionował sposób redagowania decyzji, sposób podziału środków pomocy społecznej oraz zarzucił organom brak dobrej woli i rozpatrywanie spraw w sposób "hurtowy". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach kwestionowanej decyzji. W dodatkowym piśmie sporządzonym przez pełnomocnika przyznanego skarżącemu z urzędu poniesiono zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak i zaniechanie kierowania się słusznym interesem skarżącego. Zakwestionowano słuszność stanowiska organu, co do konieczności przedłożenia przez skarżącego rachunków w celu udokumentowania wykonania drobnych napraw twierdząc, iż osoby samotnie gospodarujące korzystają z usług tańszych usługodawców nie wystawiających rachunków uznając jednocześnie za bezprzedmiotowe rozważania odnoszące się do braku środków finansowych na zaspokojenie potrzeby zgłoszonej przez stronę, gdyż okoliczność ta nie była przyczyną odmowy przyznania zasiłku celowego. Z ostrożności procesowej zakwestionowano brak szczegółowej analizy posiadanych do dyspozycji środków, a także liczby osób o podobnej do skarżącego sytuacji stanowiący, zdaniem skarżącego, naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. W opinii skarżącego organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ograniczając się jedynie do założeń i planów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 39 tej ustawy zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo na decyzję organu administracji publicznej w przedmiocie zasiłku celowego mają wpływ zasady ogólne, wyrażone w treści art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z ich brzmienia wynika, iż decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Należy podkreślić, iż na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiana być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2007r. sygn. akt I OSK 1851/06 nie publ.). Bez wątpienia trzeba przyjąć, że pomoc społeczna nie rozwiązuje problemów życiowych rodzin, czy osób , a jej celem może być jedynie częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Pomoc społeczna nie stanowi natomiast stałego źródła dochodu dla wszystkich potrzebujących. Istotne dla oceny roli organów pomocy społecznej jest nadto, iż fakt spełnienia kryteriów ustawowych przez wnioskującego o wsparcie nie powoduje automatycznie po ich stronie obowiązku spełnienia żądania. Odmowa udzielenia wsparcia stwarza natomiast po stronie tego organu obowiązek wyczerpującego uzasadnienia przyczyn odmownego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego zebrano wyczerpująco materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte stanowisko. Tym samym nieuwzględnienie żądań zgłoszonych przez skarżącego. nie pozostaje w sprzeczności z prawem. Analizując stanowisko organów rozpatrujących sprawę zauważyć przyjdzie, że nie negowano w toku postępowania twierdzeń skarżącego, w których wykazuje on swoją trudną sytuację życiową, jednakże uznan, iż zgłaszane przez niego potrzeby muszą być udokumentowane w taki sposób, by organ nie miał wątpliwości, co do tego, że mieszczą się w ramach art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły, iż wnioskowana potrzeba nie została należycie udokumentowana przez skarżącego, a tym samym określona zbyt ogólnie nie pozwala na jej ocenę, jako niezbędnej potrzeby w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest zobligowana (a także uprawniona) wkraczać wtedy, gdy brak zaspokojenia zgłoszonej potrzeby pozbawiłby wnioskującego o pomoc możliwości egzystencji godnej człowieka. Nie jest celem pomocy społecznej podwyższanie standardu życiowego ponad posiadane środki i możliwości własne wnioskodawcy, jeśli środki te i możliwości pozwalają na zaspokojenie niezbędnych do życia potrzeb. Przyznać również należy rację organowi, iż posiadane środki zobligowany jest rozdzielać zgodnie z przyjęta polityką świadczeń, pozwalającą na zaspokojenie większej grupy potrzebujących. W tej sytuacji nie można zarzucić zaskarżonej decyzji niezgodności z prawem, gdy organ pomocy społecznej mając na uwadze z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, z drugiej zaś strony własne możliwości finansowe i cele, jakie określa ustawa o pomocy społecznej uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu pomocy w żądanym zakresie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zaznaczyć, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Tak wyrażony pogląd znajduje oparcie w stanowisku orzecznictwa sądowego (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2002r., sygn. akt: II SA/Gd 4332/01; z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, Lex 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, niepublik.). W tym miejscu należy przypomnieć, że skarżący objęty jest stałą pomocą przyznawaną w formie zasiłków celowych, co zostało podkreślone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zaskarżonej decyzji, a organy pomocy społecznej muszą mieć także w polu widzenia interesy innych świadczeniobiorców ubiegających się o zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb bytowych. Podnieść też należy, że w motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. (sygn. akt SK 15/01/OTK ZU Nr 8, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że "cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, natomiast w komentarzu do art. 67 Konstytucji RP wskazuje się, że stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych". W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom skargi, świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.