IV SA/Gl 722/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury uchyla zaskarżone postanowienie. W piśmie z dnia 1 lutego 2015 r. skarżący P.M zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w S. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w okresie od 20 maja 1996 r. do 30 listopada 2003 r. służby w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 1 - 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawne szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.), uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego o wskaźnik procentowy określony w w/w przepisach. Komendant Miejski Policji w S. - postanowieniem Nr [...]z dnia [...] r. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadził szczegółową analizę dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych za okres od dnia 20 maja 1996 r. do dnia 30 listopada 2003 r. tj. za okres pełnienia przez skarżącego służby w Komisariacie Policji [...]w S.. W wyniku dokonanej analizy treści dokumentów stwierdził, że jedynie dwa dokumenty potwierdzają pełnienie przez wyżej wymienionego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tj. protokół powypadkowy z dnia [...] r. oraz protokół powypadkowy z dnia [...] r. Organ wskazał, że pozostałe dokumenty nie zawierają informacji, które wskazywałyby, że skarżący podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób lub mienia lub przywrócenia porządku publicznego lub uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tj. w sytuacjach bądź okolicznościach, które w istotny sposób odbiegają od standardowych warunków wynikających ze specyfiki służby w Policji. [...] Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez P.M, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z treści zaskarżonego postanowienia, jak i zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, iż Komendant Miejski Policji w S., w toku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2015 r. o wydanie zaświadczenia, dokonał prawidłowej oceny dostępnej dokumentacji z przebiegu jego służby przez pryzmat prawidłowego rozumienia przesłanki wykonywania obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu wnioskodawcy. W rezultacie organ I instancji zbadał istotę sprawy, tzn. spełnienie przez policjanta przesłanek, o których mowa w § 4 pkt 1 oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.), zwanego dalej również rozporządzeniem z dnia 4 maja 2005 r. - w brzmieniu uwzględniającym zakresowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Organ odwoławczy podniósł, że przeprowadzone w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji - Komendanta Miejskiego Policji w S., postępowanie wyjaśniające potwierdziło udział sierż.szt. /w st. spocz./ P.M w okresie pełnienia przez niego służby w Komisariacie Policji [...]w S. w zdarzeniach, mających miejsce podczas wykonywania czynności służbowych, a wiążących się ze szczególnym zagrożeniem dla jego życia i zdrowia, jednakże w liczbie mniejszej niż 6 w ciągu roku, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie emerytury, o których mowa wyżej. Organ odwoławczy podkreślił, że działania organu I instancji podjęte w celu załatwienia wniosku strony o wydanie zaświadczenia były prawidłowe. Z akt administracyjnych, jak i z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika bowiem, że orzekający w sprawie organ zbadał akta osobowe sierż.szt. /w st. spocz./ P.M pod kątem obecności materiałów dokumentujących pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o jakich mowa w § 4 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., a także poddał analizie zachowane materiały ze spraw realizowanych przez wnioskującego w trakcie służby w Komisariacie Policji [...] w S., w celu odnalezienia w nich zapisów mogących wskazywać na wystąpienie przesłanek do wydania żądanego zaświadczenia. W skardze wniesionej od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.M podniósł, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności, w szczególności poprzez pominięcie badań stanowiskowych, wymaganych z mocy prawa dla celów oceny szkodliwości warunków służby na danym stanowisku. Wskazał, że organ pominął wytyczne Komendy Głównej Policji, w których jednoznacznie określono, że niedopuszczalna jest odmowa wydania zaświadczenia, wyłącznie w oparciu o braki dokumentacji bezpośredniej, gdy inne dowody mogą wskazywać, iż stan wymagający zaświadczenia, mógł mieć miejsce. Ponadto podkreślił, że wątpliwości budzi rzetelność sprawdzenia i analizy dokumentacji służbowej oraz skompletowania materiału dowodowego potwierdzającego podejmowanie przez niego co najmniej 6 razy w roku czynności patrolowo-interwencyjnych, w których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Podniósł, że z każdej przeprowadzonej interwencji sporządzana była dokumentacja, co najmniej w postaci notatki urzędowej. Podkreślił, że z treści cytowanego wyroku TK wynika, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Skarżący wskazał, że wynika z tego jednoznacznie, iż w niniejszej sprawie nie przeanalizowano dokumentacji z akt kontrolnych i notatek urzędowych, jakie były sporządzane przez niego lub funkcjonariusza pełniącego wraz z nim służbę i nie zwrócono się do innych organów czy instytucji, jak np. Izba Wytrzeźwień, gdzie z pewnością znajdują się protokoły bądź dokumentacja związana z zatrzymaniem przez niego agresywnych osób do wytrzeźwienia, a te interwencje i ich ilość z pewnością kwalifikują się do podstawy wydania żądanego zaświadczenia. Zarzucił również brak przeanalizowania w niniejszej sprawie, comiesięcznych kart pracy i rozliczeń z wykonanych czynności. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm. ), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia we wskazanym wyżej zakresie, stwierdzić należało, że przy jego wydaniu doszło do błędnego zastosowania prawa materialnego, na skutek wadliwego przyjęcia, iż wniosek strony o wydanie zaświadczenia należało ocenić według normy wynikającej z § 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podkreślenia bowiem wymagało, że zaświadczenie powinno uwzględniać fakty i przepisy obowiązujące w tej materii w dacie pełnienia przezeń służby (we wskazanym w podaniu okresie). Niepodobna bowiem odnosić obecnej regulacji prawnej do stanów faktycznych sprzed jej obowiązywania, bo brak ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Skarżący domagał się poświadczenia pełnienia służby w określonych warunkach. Nie jest kwestionowane stanowisko, że w tym zakresie wydawane jest zaświadczenie w trybie przepisów art. 217 i następnych K.p.a., a wynika to z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (obecny tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1148). Jednakże skoro zaświadczenie ma potwierdzać konkretne fakty, to należy odnosić je do przepisów prawa istniejących w czasie, w którym one wystąpiły, zwłaszcza gdy dotyczy to faktów zamykających się w pewnym okresie. W tej sprawie jest to okres obejmujący służbę skarżącego w Policji od 20 maja 1996 r. do dnia 30 listopada 2003 r. Wobec tego, wychodząc z analizy aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2005 r., należało zbadać jego zakres czasowego obowiązywania, a skoro w obrębie istotnym dla sprawy istnieją trzy akty prawne regulujące to zagadnienie, przy czym inne obowiązywały w czasie objętym żądaniem, a inne obecnie, to trzeba w pierwszej kolejności ustalić, czy i jakie przepisy kolizyjne pozwolą na rozgraniczenie czasowego ich oddziaływania. W rozporządzeniu z 2005 r. nie zawarto przepisów intertemporalnych, które miałyby zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z tym przytoczyć należało pogląd wyrażony m.in. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt SK 44/03, że w przypadku braku regulacji intertemporalnej w ustawie zmieniającej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej. Jednakże – jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1795/14 – bezpośrednie oddziaływanie nowych norm ma generalnie skutek tylko na przyszłość, zatem nie obejmuje stanów przeszłych zamkniętych, takich jak w tej sprawie. Ocena zamkniętych stanów faktycznych jest możliwa przeto jedynie wedle ówcześnie obowiązujących norm. Zatem zaświadczenie winno uwzględniać fakty i prawo obowiązujące w dacie wystąpienia tych faktów. W tym wypadku reguły kolizyjne przemawiają za dalszym działaniem dawnych norm prawa. Te wywody oparte są na doktrynalnych ujęciach problematyki, gdyż – jak to już wskazano - w rozporządzeniu z 2005 r. nie zastosowano się do reguł zawartych w przepisach Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w szczególności § 30 i § 31. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z brzmieniem § 30 ust. 1 tegoż rozporządzenia w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. W przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności sposób zakończenia postępowań będących w toku (§ 30 ust. 2 pkt 1). Jak stanowi § 31 ust. 1 tego aktu, jeżeli zamierza się zachować czasowo w mocy przepisy dotychczasowej ustawy, zaznacza się to wyraźnie w nowej ustawie, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie: "W sprawach..... stosuje się art. ... ustawy..... (tytuł dotychczasowej ustawy)". Dotyczy to również rozporządzeń. Jednakowoż wynikający z braku przepisów intertemporalnych skutek w postaci zastosowania wprowadzanych zmian do stosunków prawnych nowych (przyszłych), zwykle odnosi się do sfery materialnoprawnej. W konsekwencji czego przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia relewantnego z punktu widzenia danego stosunku prawnego mają zastosowanie do oceny skutków prawnych tego zdarzenia, jak i trwających już w dacie wejścia w życie nowego aktu prawnego. Natomiast na gruncie procesowym (do spraw w toku) regułą jest zasada tempus regit actum (czas rządzi czynnością prawną). Uzupełnieniem tego wywodu jest zasada lex retro non agit, oznaczająca zakaz wstecznego działania prawa, czyli obejmowania nowym prawem stanów sprzed dnia jego wejście życie. Wzmocnienie przedstawionego stanowiska na gruncie tej sprawy znajduje się w brzmieniu § 6 i § 6a rozporządzenia z 2005 r., które określają inne daty obowiązywania sprecyzowanych w nich przepisów względem określonych służb (wstecz i na przyszłość). Oznacza to, że pozostałe służby, w tym Policję, obowiązują przepisy tego aktu prawnego na przyszłość (od dnia wejścia w życie), ergo do stanów wcześniejszych należy stosować przepisy ówcześnie obowiązujące. Inna sytuacja zachodziłaby wówczas, gdyby takich przepisów nie było, lecz jest to sytuacja hipotetyczna niewymagająca rozważań. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1334/14 (oba publikowane w CBOSA). W wyniku kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem Sąd - na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – stwierdził zatem, że przy jego wydaniu doszło do wyżej opisanego naruszenia prawa, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W konsekwencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., przedmiotowe postanowienie należało uchylić. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.