IV SA/Gl 725/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. H. K. domagał się zwiększenia zasiłku celowego na zakup środków czystości. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 3 i art. 8 ust. 1 oraz art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), odmówił H.K. świadczenia w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu środków czystości w wyższej wysokości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż dochód strony nie przekracza kryterium dochodowego określonego wart. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz zachodzi dysfunkcja z art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Ze względu na stan zdrowia strony, uznano wnioskowaną potrzebę za niezbędną, dlatego też na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej strona została objęta pomocą w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu środków czystości w kwocie 15 złotych. Zdaniem organu, zwiększenie wysokości przyznanego świadczenia nie jest możliwe, ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Zaznaczono, iż z uwagi na ograniczone środki finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. oraz liczbę osób oczekujących wsparcia konieczne jest miarkowanie przyznawanej pomocy, gdyż Ośrodek nie jest w stanie zaspokoić wszystkich niezbędnych potrzeb zgłoszonych przez strony. H.K. nie zgodził się z wyżej opisaną decyzją i złożył w dniu [...] r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przywołało i omówiło treść przepisów art. 2 ust.1, art. 3, art. 8 ust 1 oraz art. 39-40 ustawy o pomocy społecznej. Zaakcentowało, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z normy tej wynikają dwie zasadnicze okoliczności. Po pierwsze, wspomniany zasiłek nie ma służyć na zaspokojenie każdej potrzeby, lecz tylko niezbędnej potrzeby bytowej. Przy powiązaniu tej przesłanki z treścią ustawy o pomocy społecznej, nakazującą uwzględniać cele i możliwości pomocy społecznej, nie może ulegać wątpliwości, że przy aktualnym stanie finansów publicznych i dużej liczbie osób wymagających pomocy, niezbędne potrzeby bytowe należy odnieść do potrzeb elementarnych, koniecznych do egzystencji godnej człowieka. Po drugie, wyraz "może" wskazuje na wyposażenie organu w prawo do uznaniowej oceny, czy w danym, konkretnym przypadku zasiłek celowy powinien być udzielony. Jednocześnie ani przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej określający okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Zdaniem organu, wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są, z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Jednocześnie w orzecznictwie zaznacza się podgląd, iż organ orzekający pomocy społecznej, bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, a z drugiej strony, w możliwościach finansowych pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb. Wtedy kiedy nie starcza środków dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwego organu jest wyważenie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnienie subiektywnej i obiektywnej sytuacji osób uprawnionych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż H.K. (wywiad środowiskowy z dnia [...] r., sporządzony z uwagi na wnioski z dnia: [...], [...] i [...] r.) prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje mieszkanie komunalne: jeden pokój z kuchnią, jest osobą przewlekle chorą i niepełnosprawną oraz legitymuje się [...] stopniem niepełnosprawności. Mieszkanie strony jest wyposażone w podstawowe sprzęty AGD. Dochodem H.K. w miesiącu styczniu 2010 roku był dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] złotych oraz pomoc z MOPS. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku przyznano stronie pomoc w formie zasiłku stałego od listopada 2009 roku w wysokości [...] złotych a w miesiącu kwietniu 2010 roku strona otrzymała nadpłatę zasiłku stałego za okres od XI 2009 roku do III 2010 roku w wysokości [...] złotych. Nadto strona korzysta bezpłatnie z całodziennego pobytu w dziennym Domu Pomocy Społecznej wraz z wyżywieniem. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, iż w okresie od miesiąca maja do października 2009 roku H.K. uzyskał wsparcie finansowe środkami pomocy społecznej w łącznej wysokości [...] złotych, co daje średnio miesięcznie kwotę [...] złotych. Niezależnie od powyższego strona otrzymuje wsparcie w formie dodatku mieszkaniowego oraz bezpłatny pobyt w DDPS. Kolegium zwróciło uwagę, iż od 1 stycznia 2009 r. minimalne wynagrodzenie miesięczne w roku 2009 wynosiło 1276,-zł. oraz opisało szereg decyzji organu pomocy społecznej przyznających stronie wsparcie w miesiącu listopadzie 2009 r. na łączną kwotę [...] zł. oraz w miesiącu grudniu 2009 r. w kwocie [...] zł., w miesiącu styczniu 2010 r. na łączną kwotę [...] zł., w lutym 2010 r. - [...] zł., w marcu 2010 r. na kwotę [...] zł., w kwietniu 2010 r. na łączną kwotę [...] zł. oraz w maju 2010 r. na kwotę [...] zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. przesłał dokumenty obrazujące aktualnie obowiązującą politykę świadczeń dostosowaną do możliwości finansowych Ośrodka. Ośrodek wyliczył, biorąc pod uwagę przewidywaną kwotę oraz planowaną liczbę rodzin szacunkowo w skali roku, że rodzina może otrzymać pomoc w kwocie [...] zł., przyjmując, że w skali roku rodziny korzystają ze wsparcia Ośrodka średnio przez okres 8 miesięcy, to uśrednione świadczenie wyniosłoby [...] zł. Zaznaczono, że sytuacja strony znana jest organom pomocy społecznej ze względu na zakres, jak i okres w jakim H.K. jest objęty wsparciem pomocy społecznej. Sytuacja osobista, jak i materialna wnioskodawcy jest trudna jednakże celem pomocy społecznej jest udzielenie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym, a świadczenia uzyskane z pomocy społecznej nie mogą stanowić stałego źródła dochodu. Pomoc uzyskiwana przez odwołującego jest kilkukrotnie większa niż przewidywana pomoc udzielana przez Ośrodek jednej rodzinie w skali roku kalendarzowego, dlatego organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. H.K. w zbiorczej skardze na szereg decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w tym również wyżej opisaną, nie zgodził się z podjętym rozstrzygnięciem oraz podkreślił, że organy administracji nie biorą pod uwagę twierdzeń przez niego podnoszonych i posługują się nieprawdziwymi argumentami. Wskazał nadto, że jego sytuacja jest fałszowana przez Kierownika Ośrodka i nie stworzono dla niego spójnego programu pomocy. Podał również, że udzielana przez Ośrodek pomoc nie pozwala na przeżycie, nie mówiąc o godnym życiu, o którym stanowi ustawa o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przytoczyło argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu wnosił i wywodził jak w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...]r. (k-39). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja spełnia wymogi legalności, a tylko pod tym względem odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Wskazać należy, że świadczenia dla osób wymagających wsparcia ze strony pomocy społecznej podlegają regulacji zawartej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Celami pomocy społecznej określonymi w art. 2 i art. 3 jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie samodzielnie pokonać oraz umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Bez wątpienia skarżący znajduje się w trudnej sytuacji osobistej i materialnej, jednakże nie można z góry przyjmować, że wszelkie możliwe świadczenia udzielane przez organy pomocy społecznej są mu należne. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, orzekanie w przedmiocie zasiłku celowego w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej następuje w ramach uznania administracyjnego, co ma wpływ również na charakter sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Sądy administracyjne nie są uprawnione do badania samego uznania administracyjnego, ale oceniają jedynie to, czy organy orzekające w ogóle mogły działać w ramach takiego uznania i czy nie przekroczyły jego granic (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Spełnienie przez skarżącego warunków ustawowych, zarówno co do kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jak i w zakresie wystąpienia bezrobocia, czyli jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 2-15 tej ustawy, nie jest równoznaczne z przyznaniem świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w wysokości odpowiadającej jego oczekiwaniom. Rozstrzygnięcie, co do przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego z uwagi na jego uznaniowy charakter jest uzależnione dodatkowo od oceny organu w ramach art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wymieniony przepis stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tak więc wysokość przyznania wnioskowanych świadczeń uzależniona jest od możliwości pomocy społecznej. We wskazanych ramach stanowisko organów obu instancji nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Wskazano nie tylko na ograniczone środki finansowe przewidziane na pomoc społeczną, ale również na potrzeby innych osób. Skarżący otrzymuje regularną pomoc w formie zasiłków celowych na niezbędne wydatki, czy też dofinansowania do bieżących potrzeb. Skorzystał z udzielanej mu systematycznie pomocy, która przekraczała swoim rozmiarem zarówno wysokość najniższej emerytury (706,29 - zł.), jak i oscylowała w wysokości najniższego wynagrodzenia za pracę, które w 2010 r. wynosiło 1 317,- zł. Wśród świadczeń udzielanych skarżącemu organ wymienił przykładowo - nieodpłatną pomoc w formie pobytu wraz z wyżywieniem w dni powszednie w Dziennym Domu Pomocy Społecznej. Ponadto, skarżący w miesiącu listopadzie 2009 r. otrzymał zasiłki celowe na łączną kwotę [...] zł., w grudniu 2009 r. na łączną kwotę [...] zł., w styczniu 2010 r. na łączną kwotę [...] zł. Zatem wsparcie finansowe udzielane skarżącemu jest odpowiednie do jego sytuacji i zabezpiecza niezbędne potrzeby bytowe przez co umożliwia normalną egzystencję oraz z drugiej strony uwzględnia możliwości finansowe pomocy społecznej. Zdaniem składu orzekającego, organy administracji muszą gospodarować określoną i ograniczoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie. Z tego powodu nie są w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb wnioskodawców. Dodatkowo świadczenia udzielane przez te organy powinny być rozdzielane proporcjonalnie na wszystkich potrzebujących, a w pierwszej kolejności na ich najbardziej pilne potrzeby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 roku o sygn. akt I OSK 1464/06 oraz z dnia 25 stycznia 2008 roku o sygn. akt I OSK 624/07 - dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Wymaga podkreślenia, że w związku z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zakres, w jakim zostały uwzględnione potrzeby skarżącego, na mocy decyzji wydanych w odrębnych postępowaniach jest okolicznością podlegającą uwzględnieniu przy wydaniu kolejnej decyzji dotyczącej przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Nadto cechą wyróżniającą pomoc społeczną od innych systemów zabezpieczeń jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego, gdyż zaspokojenie wnioskowanych potrzeb zależy wyłącznie od stanu finansów publicznych, których ograniczone środki w sposób oczywisty nie dają możliwości zaspokojenia wszystkich osób potrzebujących. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze zauważyć przyjdzie, że skarżący otrzymał pomoc na wnioskowany cel i domagał się jej zwiększenia, bowiem zdaniem skarżącego, organy administracji nie zapewniły mu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, na co zwraca uwagę ustawodawca w treści przepisów ustawy o pomocy społecznej. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż wnioskowany cel został już uwzględniony wcześniejszą decyzją pozytywną wydaną na rzecz skarżącego. Jednocześnie zarzucany w skardze brak opracowania kompleksowego i systemowego planu działań zmierzającego do poprawy sytuacji skarżącego poprzez wyprowadzenie z szeroko rozumianej pomocy społecznej w znacznym stopniu ogranicza skuteczność już udzielonej pomocy, co faktycznie doprowadza do eskalacji żądań i w konsekwencji generowania nowych postępowań administracyjnych w zakresie kolejnych zgłaszanych potrzeb, ale nie rozwiązuje kompleksowo sprawy i postawy prezentowanej przez skarżącego. Takie stanowisko nie może być zaaprobowane, ale również nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przeprowadzając kontrolę w zakresie zgodności z prawem decyzji organów obydwu instancji stwierdzić należało, że ustalenia stanowiące ich podstawę, zostały przeprowadzone w oparciu o prawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uwzględnione zostały wszystkie jej okoliczności, a więc przede wszystkim została przeprowadzona ocena, co do zakresu potrzeb skarżącego zaspokojonych w ramach przyznanych mu świadczeń z pomocy społecznej na mocy odrębnych decyzji. Organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę, nie dopuściły się zatem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie naruszyły prawa materialnego, tj. wyżej omówionych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Reasumując, organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącego dokonały stosownych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które zadecydowały o tym, że wnioskowana przez skarżącego pomoc nie została mu przyznana. Skarżący zaś winien mieć świadomość, że otrzymaną już pomocą na zakup środków czystości winien gospodarować tak, aby wystarczyła mu ona na zaspokojenie niezbędnych zgłoszonych potrzeb w tym zakresie. W tego powodu, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.