IV SA/Gl 739/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant staż. Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych orzeka o niezgodności z prawem § 7 ust. 5 zdanie drugie Statutu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały Rada Gminy w J. w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w J. W podstawie prawnej tej uchwały powołany został art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zmianami) oraz art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 z późn. zm.). W załączniku nr 1 do tej uchwały w § 7 pkt 5 zdanie drugie zawarto zapis, że Kierownik Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w J. zatrudnia i zwalnia podległych pracowników po uzyskaniu zgody Wójta Gminy. W dniu [...] Wojewoda Ś., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z żądaniem stwierdzenia nieważności załącznika nr 1 do powołanej uchwały, w części określonej w jego § 7 ust. 5 zdanie 2, w zakresie, w jakim odnosi się do opinii Wójta Gminy J. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że w tej części, jest ona niezgodna z przepisem art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.). Uznał również, że Rada Gminy J. powołując jednostkę organizacyjną gminy o nazwie Zespół Obsługi Placówek Oświatowych w J. prawidłowo określiła, że Kierownik tego Zespołu, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, jest zatrudniany i zwalniany przez Wójta Gminy J. Jednakże pracownicy tego Zespołu, na podstawie art. 4 pkt 5 ustawy o pracownikach samorządowych, są zatrudniani i zwalniani przez jego kierownika, który samodzielnie stanowi o wszystkich czynnościach z zakresu prawa pracy wobec podległych mu pracowników. Zdaniem Wojewody Ś., nadana Wójtowi Gminy J. kompetencja opiniowania zatrudnianych i zwalnianych pracowników Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w J., zawarta w § 7 ust. 5 zdanie 2 załącznika nr 1 do powołanej uchwały, nie mieści się w zakresie kompetencji organu wykonawczego gminy i jest sprzeczna z jedną z podstawowych zasad prawa pracy, określonej w rozdziale II Kodeksu Pracy. Stosownie bowiem do treści art. 11 K. p. nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Zatem nie może tu być mowy o innych dodatkowych warunkach zarówno przy zatrudnianiu, jak i przy zwalnianiu pracownika. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy J. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że stanowisko Wojewody Ś. jest niesłuszne, bowiem przepis art. 4 pkt 2 a ustawy o pracownikach samorządowych nie rozstrzyga kwestii, kto podejmuje wszystkie decyzje w sprawach pracowniczych, lecz tylko wskazuje, kto dokonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Dlatego też jest podobny do normy zawartej w art. 31 K. p., na mocy którego osoba uprawniona do reprezentacji pracodawcy może wyznaczyć inną osobę do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy. W związku z tym zarzut naruszenia art. 11 K. p. jest całkowicie niesłuszny i przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę Ś. prowadziłoby do wniosku, że art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych jest sprzeczny z art. 11 K.p. w związku z art. 4 pkt 2 a ustawy o pracownikach samorządowych. Dodatkowo zarzucił, że stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę Ś. jest wynikiem błędnego rozumienia pojęcia jednostki organizacyjnej gminy, określonego w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym to przepisie brak jest wymogu, aby jednostka utworzona w celu wykonywania zadań gminy była od niej całkowicie samodzielna i niezależna. W szczególnie wtedy, gdy żaden przepis prawa nie przyznaje takiej jednostce odrębnej osobowości prawnej, a stanowisko takie zaaprobowane zostało również w orzecznictwie administracyjnym tj. w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 1991 r. sygn. akt SA/Wr 673/91. W tym miejscu zaakcentował również, że to wójt z mocy art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązany jest do czuwania nad wykonywaniem budżetu gminy, którego częścią są środki, jakimi dysponuje powołana przez gminę jednostka organizacyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nadzoru dokonał poprawnej wykładni przepisów prawa, a wyprowadzone z tej wykładni wnioski o niezgodności z prawem zaskarżonej części uchwały Nr [...] podjętej w dniu [...] przez Radę Gminy w J. są zasadne. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji wojewódzkie sady administracyjne, które sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 tej samej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., kontrolą tą objęto orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tej samej ustawy), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie art. 147 ustawy p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej samej ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej części uchwały należy więc rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a wojewoda jest jednym z organów nadzoru, wymienionym w Rozdziale 10 tej samej ustawy ("Nadzór nad działalnością gminną"), który może wkraczać w działalność gminną w przypadkach określonych przepisami ustaw. Zgodnie z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej samej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku, który miał miejsce w przedmiotowej sprawie, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, a przesłanką stwierdzenia ich nieważności jest istotna sprzeczność z prawem. Dodatkowo z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminy wynika rozróżnienie naruszeń prawa (na istotne i nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy wywołuje skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały, a użyty w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. W wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt. SA/Gd 796/90 (OSP 1991, nr 5, poz. 129) Sąd administracyjny wyraził pogląd, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Oznacza to, iż sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania, w takim wypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy trzeba zgodzić się z organem nadzoru, że w zaskarżonej części uchwały Nr [...], podjętej w dniu [...] przez Radę Gminy w J., doszło do istotnego naruszenia prawa. Przystępując do oceny legalności tej części uchwały należy przede wszystkim przypomnieć przepisy prawa mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Bezspornie Zespół Obsługi Placówek Oświatowych w J., utworzony przez Gminę J., ma charakter gminnej jednostki organizacyjnej i wynika to wprost z regulacji art. 9 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności przygotowanie projektów uchwał rady gminy, określanie sposobu wykonywania uchwał, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Określone w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym zadania wójta jednoznacznie wskazują, że w zakres ten wchodzi jedynie zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Kompetencje te w odniesieniu do pozostałych pracowników gminnej jednostki organizacyjnej posiada w myśl art. 31 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 93 z późn. zm.) organ zarządzający tą jednostką, tj. kierownik gminnej jednostki organizacyjnej (por. wyrok SN z dnia 3 czerwca 1988 r., sygn. akt II URN 102/88, OSNCP z 1991 r. z. 1, poz. 7, czy wyrok SN z dnia 25 sierpnia 1994 r., sygn. akt I PRN 52/94, OSNAPiUS z 1995 r. nr 2, poz. 16). Organ gminy, jakim jest wójt, nie może zatem wkraczać w stosunki pomiędzy pracodawcą, a pracownikiem danej jednostki, na co słusznie zwrócił uwagę organ nadzoru. Upoważnienie do tego nie wynika ani z faktu, iż wójt wykonuje budżet gminy, na co wskazywał w odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy J., ani z ogólnej kompetencji do określania sposobu wykonywania uchwał rady. Wprost przeciwnie, regulacja art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, iż ustawodawca ograniczył wpływ wójta na dobór osobowy jednostki organizacyjnej gminy jedynie do osoby kierownika tej jednostki. Ustawą regulującą sposób dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, w zakresie stosunków pracy w jednostkach samorządowych jest również ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.). Dlatego uznanie, że art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnianych i zwalnianych kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, prowadzi do pierwszeństwa art. 4 pkt 2 a ustawy o pracownikach samorządowych, jako przepisu szczególnego, regulującego wprost uprawnienie do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, ale tylko wobec powołanych wskazanymi przepisami pracowników samorządowych. Organem uprawnionym wobec nich do dokonania czynności z zakresu prawa pracy jest wójt i to w związku z art. 31 § 1 Kodeksu pracy, jako zwierzchnik służbowy kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Jednocześnie art. 11 Kodeksu pracy wyraża zasadę autonomii woli stron w zakresie nawiązania stosunku pracy bez względu na jego podstawę prawną i tym samym określa zasadę wolności zatrudnienia. Oznacza to dla pracownika swobodę wyboru pracodawcy, a dla pracodawcy – swobodę wyboru pracownika i dopiero zgodne oświadczenie woli pracownika i pracodawcy (por. treść art. 29 § 2 Kodeksu pracy - wyraźne i dodatkowo ujęte w formie pisemnej) jest warunkiem nawiązania stosunku pracy. W świetle powyższych przepisów w żadnym przypadku ograniczeń w tym zakresie, takich jak uzyskanie zgody organu wykonawczego samorządu gminnego na zatrudnianie i zwalnianie pracowników jednostki organizacyjnej gminy, nie mogą stanowić zapisy uchwały rady gminy, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu brak stanowiska ustawodawcy w jakieś sprawie musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji, bowiem upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni i nie jest dopuszczalne domniemanie objęcia nim również innych spraw. Odnosząc się do powołanego w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 1991 r. sygn. akt SA/Wr 673/91, publ. OSP 1992/11/234 należy stwierdzić, że cytowany fragment wyroku (punkt 4 jego tezy) odnosił się tylko do zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez wójta lub burmistrza, do zawierania umów cywilnoprawnych, jako reprezentantów gminy z mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis wskazuje, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz i odnosi się do odmiennego zagadnienia. Nie można wywieść z niego, że organ ten za bieżące sprawy gminy uznać może również wyrażanie zgody na zatrudnianie i zwalnianie pracowników jednostki organizacyjnej gminy. Reasumując, zasadna jest argumentacja organu nadzoru, że nadany kwestionowaną uchwałą Statut Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w J. nie może regulować sprzecznie z przepisami ustawowymi zasad dotyczących podstawy nawiązania stosunku pracy z jego pracownikami, czy też określenia jakichkolwiek dodatkowych warunków, jakim poddaje się podmiot uprawniony do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy wobec tych pracowników, czyli sam kierownik Zespołu (por. wyrok z dnia 9 kwietnia 1997 r., I PKN 68/97, OSNAPiUS 1998 r. nr 3, poz. 77). Zważywszy na wykazane naruszenia prawa, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru zobowiązany był zaskarżyć załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały, w części określonej w jego § 7 ust. 5 zdanie 2, jako niezgodny z przepisem art. 4 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych i art. 11 Kodeksu pracy. W tym stanie rzeczy, zgadzając się z argumentacją organu nadzoru, Sąd uwzględnił skargę, ale nie mógł stwierdzić nieważności części zaskarżonej uchwały, bowiem upłynął już określony w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym roczny termin od dnia jej podjęcia. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł o niezgodności z prawem jej opisanej powyżej części, która traci moc prawną z dniem wydania niniejszego orzeczenia.