IV SA/Gl 744/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. przy udziale Prokuratora Okręgowego w Gliwicach sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych 1) stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały i określa, że w tej części nie może być ona wykonana ; 2) oddala skargę w pozostałej części. Uchwałą z dnia [...]r., nr [...]Rada Miasta U. określiła zasady odpłatności za usługi świadczone przez publiczne przedszkola prowadzone przez Miasto U. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W § 1 uchwały ustalono, że usługi świadczone przez te przedszkola w zakresie podstawy programowej określonej w rozporządzeniu ministra właściwego ds. oświaty są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. W § 3 ust. 1 pkt 1 omawianej uchwały ustalono natomiast, że opłata, o której mowa w § 2 (czyli opłata za świadczenia przekraczające podstawę programową) obejmuje sprawowanie opieki nad dzieckiem w czasie przekraczającym godziny realizacji podstawy programowej. W § 3 ust. 2 określono, że zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiedzenia określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. Wojewoda [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 2. W motywach skargi organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. 6 ustawy o systemie oświaty jedną z podstawowych cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podkreślił przy tym, że regulacja § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) przekazuje do materii statutowej określenie czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Organ wskazał, że przepis ten jednak nie ma wpływu na zakres podstawy programowej, ale oznacza jedynie to, że czas przeznaczony na jej realizację nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Dla podjęcia uchwały w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest zatem wyspecyfikowanie takich świadczeń, które pozostają poza normatywną podstawą programową, określoną w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r.. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r. Nr 4, poz. 17), bowiem tylko te mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń może dotyczyć uchwała. Za takie jednak, zdaniem organu, nie mogą być uznane zajęcia opiekuńcze wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały, gdyż mieszczą się one w zakresie podstawy programowej. Wojewoda powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych podniósł, że sprawowanie opieki nad dziećmi wiąże się integralnie z całym procesem wychowania przedszkolnego i nie może być z niego wyłączone w żadnym razie. W podstawie programowej świadczenia te są określone jako funkcja opiekuńcza lub czynności opiekuńcze. Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych oraz inne formy wychowania przedszkolnego w równej mierze pełnią funkcje opiekuńcze, wychowawcze i kształtujące. Na marginesie Wojewoda wskazał, że w każdym przypadku umowy o świadczeniu usług przez dane przedszkole, zawierane między rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka a dyrektorem przedszkola szczegółowo określają kwestie związane z pobytem danego wychowanka w placówce, w tym dotyczące odpłatności czy zakresu realizowanych przez przedszkole świadczeń przekraczających realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego z jakich dziecko korzysta. Rada nie ma zatem uprawnień do wypowiadania się w tym temacie, co ma miejsce w przypadku § 3 ust. 2 uchwały. Z tych przyczyn stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej wskazanym zakresie, w ocenie Wojewody, jest w pełni uzasadnione i konieczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na treść przepisów art. 6 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2010 r. oraz § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół organ stwierdził, że w przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem w czasie przekraczającym godziny realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego rada gminy powinna ustalić opłatę za każdą godzinę opieki nad dzieckiem w czasie przekraczającym czas realizacji podstawy programowej. Zdaniem organu takie rozumienie sprawowania opieki nad dzieckiem jako odrębne świadczenie zostało przyjęte w ostatniej nowelizacji ustawy o systemie oświaty, w wyniku której art. 14 ust. 5 pkt 1 stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Wskazał także, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zdaniem organu zapis § 3 ust. 2 uchwały ma charakter informujący, porządkujący a także kompleksowy w kwestii sposobu i trybu realizacji odpłatności. Obecny na rozprawie Prokurator w całości poparł skargę wskazując dodatkowo na naruszenie zasad poprawnej legislacji w zakresie dotyczącym przepisu § 3 ust. 2 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspominanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. . Ponadto z zasady legalności wynika konsekwencja, iż wojewódzki sąd administracyjny ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego podjęcia (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 - LEX nr 37180). W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że wymienione przez Wojewodę przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r, Nr 256, poz. 2572 ze zm.), tj. art. 6 i art. 14 ust. 5 zostały zmienione już po podjęciu zaskarżonej uchwały na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Ponieważ zmiany w ustawie o systemie oświaty weszły w życie z dniem 1 września 2010 r., adekwatny dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia, a zatem przed wspomnianą nowelizacją. Skarga okazała się zasadniczo skuteczna. Orzekając w granicach sprawy, które zostały wyznaczone w skardze do konkretnych uregulowań uchwały organu gminy, Sąd uznał, że przepis § 3 ust. 1 pkt 1 określający opłatę za sprawowanie opieki nad dzieckiem w czasie przekraczającym godziny realizacji podstawy programowej w sposób istotny narusza prawo, a w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Norma ta upoważnia radę gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez prowadzone przez gminę przedszkola nie precyzuje jednak o jakiego rodzaju świadczenia chodzi. Dlatego aby móc doprecyzować wskazane pojęcie należy sięgnąć do regulacji art. 6 ust. 1 tej ustawy. Z normy zawartej we wskazanym przepisie wynika zasada, zgodnie z którą publiczne przedszkole jest zobowiązane realizować co najmniej podstawę programową wychowania przedszkolnego prowadząc bezpłatne nauczanie i wychowanie. Dyspozycja z art. 14 ust. 5 nie ma zatem zastosowania do świadczeń przedszkola objętych podstawą programową. Podstawa programowa została natomiast normatywnie ukształtowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r.. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r. Nr 4, poz. 17). Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem skarżącego organu, że zajęcia opiekuńcze mieszczą się w zakresie podstawy programowej. Sprawowanie opieki nad dziećmi wiąże się bowiem integralnie z całym procesem wychowania przedszkolnego i nie może być z niego wyłączone. W podstawie programowej świadczenia te są określane jako funkcja opiekuńcza lub czynności opiekuńcze. Świadczenie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 1 jest zatem zbieżne z zakresem przedmiotowym wyznaczonym w podstawie programowej, co w świetle uregulowania art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o oświatowej oznacza, że bez względu na czas realizacji podstawy programowej świadczenie to ma charakter bezpłatny. Natomiast organ gminy, co zdaje się wynikać z odpowiedzi na skargę, błędnie rozumie pojęcie owej podstawy programowej, ograniczając jej realizację do 5 godzin dziennie. Takie ujęcie nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a w szczególności w powołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie podstawy programowej. W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia owa podstawa programowa została przedstawiona opisowo poprzez wskazanie celu wychowania przedszkolnego oraz wynikających z niego zadań realizowanych w określonych obszarach edukacji. Natomiast, jak już wskazano, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wszystkie świadczenia objęte podstawą programową są udzielanie bezpłatnie. Zasada ta jest niezależna od czasu realizacji tych świadczeń. Podstawa programowa zaleca jedynie propozycje czasowe między poszczególnymi zajęciami przedszkolnymi, natomiast nie ogranicza czasu ich trwania ( wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 680/09). Organ gminy bezpodstawnie zdaje się łączyć zakres podstawy programowej z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), który jedynie stanowi, że realizacja podstawy programowej nie może się odbywać w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie. Może się zatem odbywać w większym wymiarze czasowym. Przepis ten natomiast nie ma wpływu na zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Nie jest więc tak, jak słusznie wskazał Wojewoda, że wszystkie zajęcia odbywające się po upływie piątej godziny nie stanowią już realizacji podstawy programowej, mimo, że przedmiotowo odpowiadają jej uregulowaniom. Wobec powyższego przyjdzie stwierdzić, że wskazane uchybienie, jak już wcześniej zaznaczono, w sposób istotny narusza prawo, co w konsekwencji musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały. Wprawdzie od podjęcia uchwały minął już jeden rok, jednak jest ona aktem prawa miejscowego, którego nie dotyczy ograniczenie określone w art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W kwestii wykonalności zaskarżonego aktu w tym zakresie orzekł na mocy art. 152 wskazanej ustawy. Natomiast w części dotyczącej § 3 ust. 2 uchwały Sąd oddalił skargę. Uznał bowiem, że w tym zakresie nie doszło do istotnego naruszenia prawa, w tym przepisów określających zasady poprawnej legislacji, które skutkowałoby koniecznością zastosowania sankcji stwierdzenia nieważności tego uregulowania. Kwestionowany przepis nie określa ani trybu ani zasad dotyczących pobierania odpłatności czy realizowania przez przedszkole świadczeń przekraczających podstawę programową, nie zawiera zatem takich uregulowań normatywnych, które wykraczałyby poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis ten jedynie wskazuje, że umowy o świadczenie usług zawierane pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka będą określały zakres świadczeń oraz zasady pobierania opłat za świadczenia, które w tej uchwale zostały ustalone. Z tych wszystkich względów, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.