IV SA/Gl 755/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] po rozpoznaniu odwołania Z. O. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...] nr [...] o odmowie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. Jak wynika z dokumentów, załączonych do akt administracyjnych, wnioskiem z dnia 1 września 2008 r. Z. O. zwrócił się do organu I instancji o umorzenie zadłużenia z tytułu wypłaconych w okresie od 1 kwietnia 2006 r. do 30 maja 2007 r. oraz od 1 sierpnia 2007 r. do 30 września 2008 r. synowi- W. O. zaliczek alimentacyjnych w kwocie 2990,00 zł. Decyzją z dnia [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 12 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) odmówił uwzględnienia wniosku. Od decyzji tej Z. O. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które ze względu na konieczność rozpatrzenia sprawy wedle nowego stanu prawnego określonego ustawą z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze m., dalej: u.p.o.u.a.) zaskarżoną decyzję uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji rozstrzygnięciem z dnia [...] nr [...], . Decyzja SKO, wskazana wyżej, została unieważniona kolejnym orzeczeniem tego organu z dnia [...] nr [...] ze względu na rażące naruszenie prawa polegające na rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji podjętej w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej (pismem mającym znamiona decyzji administracyjnej) z dnia [...] od której zostało wniesione odwołanie nie rozpatrzone przez organ wyższej instancji. W tym samym dniu tj. [...] SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 20 lutego 2009 roku oraz umorzyło postępowanie ze względu na załatwienie przedmiotowej sprawy decyzją z dnia [...]. Kolejną decyzją z dnia [...] SKO uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na wady postępowania oraz rozstrzygnięcia, polegające w szczególności na naruszeniu zasad ogólnych, w tym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady informowania (art. 9 k.p.a.). Burmistrz Gminy i Miasta C. decyzją z dnia [...] nr [...] po raz wtóry odmówił Z. O. umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. W uzasadnieniu stwierdził, iż zgodnie art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Jednakże umorzenie tych należności może nastąpić po spełnieniu przez dłużnika alimentacyjnego warunków określonych tym przepisem. l tak organ może umorzyć należności w łącznej wysokości: 1/ 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasadzonych alimentów, 2/ 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasadzonych alimentów, 3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasadzonych alimentów. Wedle informacji uzyskanych od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. w dniu [...] egzekucja alimentów prowadzona wobec Z. O. była całkowicie nieskuteczna. Brak było jakichkolwiek wpłat z tytułu alimentów, stąd nie zachodziły podstawy do umorzenia należności w jakiejkolwiek części. W wyniku odwołania wniesionego przez Z. O. SKO decyzją z dnia [...] nr SKO-[...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając jego stanowisko o braku podstaw do umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. W skardze do sądu administracyjnego Z. O. podnosi, iż wniosek o umorzenie należności złożył w dniu 1 września 2008 r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej i na podstawie przepisów w niej zawartych wniosek jego powinien zostać rozpatrzony. Art. 16 tej ustawy dopuszczał możliwość umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z uwzględnieniem sytuacji dochodowej i rodzinnej. Prawo, jak stwierdza nie powinno działać wstecz. Ponadto, należy stosować przepisy korzystniejsze dla wnioskodawcy. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołuje przykłady z zakresu prawa karnego. W jego ocenie, wniosek powinien zostać rozpatrzony wedle ustawy obowiązującej w dacie jego złożenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty analogiczne jak w uzasadnieniu swojej decyzji. W szczególności podkreślił, iż ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (weszła w życie od 1 października 2008 r.) nie zawiera przepisów przejściowych dopuszczających stosowanie regulacji prawnych odnoszących się do umarzania należności dłużników alimentacyjnych zawartych w poprzednio obowiązującej ustawie z 2005 r. Wobec czego zastosowanie znajdują przepisy ustawy nowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów, podniesionych w jej treści. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie, ze względu na zarzut skarżącego odnoszący się do konieczności stosowania przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku o umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego powstałe w związku z wypłaconymi zaliczkami alimentacyjnymi, rozważyć trzeba zagadnienie o charakterze intertemporalnym, co pozwoli na dokonanie materialno prawnej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaległości alimentacyjne skarżącego pochodzą z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w trybie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Wniosek o umorzenie został złożony w dniu 1września 2008 r., a zatem jeszcze pod rządami wskazanej ustawy (ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów weszła w życie z dniem 1 października 2008 r.). W prawie administracyjnym przyjmuje się zasadę obowiązywania przepisów nowych, chyba że w drodze wyjątku, na mocy wyraźnych postanowień, ustawodawca dopuszcza możliwość stosowania przepisów dotychczas obowiązujących. Tego rodzaju wyjątki powinny być stosowane w sposób ścisły, w zakresie i na zasadach określonych przez ustawodawcę, bez możliwości stosowania wykładni rozszerzającej. Nowa ustawa, w przepisach przejściowych zawartych w art. 41, 42 i 43, reguluje zakres stosowania przepisów dotychczasowych. Obejmuje on sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy (art. 41), sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne (art. 42 ust. 2) i egzekucję należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (art. 43 ust. 1). Pod pojęciem "spraw o zaliczki alimentacyjne", użytym w art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, mieszczą się wyłącznie sprawy mające taki charakter, a więc o ustalenie prawa do zaliczki i jej wysokości. Natomiast poza zakresem tego przepis pozostają sprawy nie będące "sprawami o zaliczki alimentacyjne", w szczególności zaś sprawy o umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, których poprzednio dotyczył przepis art. 16 ustawy o zaliczce (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 289/11; dostępne na stronie internetowej ttp://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przyjąć zatem trzeba, że w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej przez organ zaliczek alimentacyjnych za okresy zasiłkowe przypadające w okresie obowiązywania ustawy o zaliczce alimentacyjnej, zastosowanie znajduje nowa ustawa, nawet jeśli wniosek o umorzenie dłużnik złożył przed dniem 1 października 2008 r. Tym samym, tak SKO jak i organ pierwszej instancji orzekający w rozpatrywanej sprawie prawidłowo przyjęły zasadę stosowania przepisów nowych do wniosku o umorzenie należności dłużnika alimentacyjnego – Z. O., powstałych pod rządami ustawy z 2005 r. w sytuacji, kiedy wniosek został złożony przed wejściem w życie nowej regulacji . Do rozważenia, w związku z tym, pozostaje kwestia zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę umarzania zo0bowiązań dłużników alimentacyjnych tj. art. 30 nowej ustawy. Zgodnie z treścią z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7.września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy w łącznej wysokości: 1) 30% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. W świetle art. 30 ust. 2 tej ustawy organ właściwy wierzyciela może, na wniosek dłużnika alimentacyjnego, umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Organy orzekające w sprawie przyjęły stanowisko, wedle którego podstawę prawną załatwienia sprawy umorzenia zadłużenia dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych powstałych w okresie obowiązywania ustawy z 2005 r. stanowi przepis art. 30 ust. 1 cytowanej ustawy. U podstaw tego stanowiska pozostawało literalne odczytanie postanowień art. 30 ust. 1 i ust. 2, a w konsekwencji tego przeświadczenie o objęciu hipotezą art. 30 ust. 1 świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zaliczek alimentacyjnych oraz należności likwidatora funduszu alimentacyjnego i jednocześnie o braku podstaw do stosowania w odniesieniu do tego rodzaju należności art. 30 ust. 2. Przepis ten dotyczy wyłącznie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, natomiast w okresie obowiązywania ustawy z 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej "funduszu alimentacyjnego" nie było. Pogląd organów jakoby w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znaleźć mogła wyłącznie regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zdaniem Sądu, nie ma jednak dostatecznego uzasadnienia. Wykładnia treści art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2011 r. , sygn. akt. I OSK 1095/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) powinna być dokonywana nie tylko przy użyciu wykładnie językowej (na której poprzestały organy orzekające w sprawie), ale także wykładni funkcjonalnej i systemowej, z uwzględnieniem kontekstu całej ustawy jak również całego systemu prawa, w którym norma ta istnieje. Literalne odczytanie przepisu art. 30 ust. 2 prowadzi do wniosku, że możliwość umorzenia należności dotyczy świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego obecnego i dawnego, z pominięciem należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Stawia to w niekorzystnej sytuacji dłużników alimentacyjnych posiadających zaległości z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, którzy wcześniej mogli się ubiegać o umorzenie należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową. Możliwość taka istniała pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (j.t. z 1991 r. Dz. U. Nr 45, poz. 200, ze zm.) , ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. z 2006, Dz.U.Nr 139, poz. 992 ze zm.), jak również ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Natomiast pozostali dłużnicy alimentacyjni dalej uprawnienie takie zachowują. Taki rezultat wykładni językowej pozostaje w kolizji z art. 2 i 32 Konstytucji RP. Brak takiej prokonstytucyjnej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów spowodowałby nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika, w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni (których należności powstały pod rządami ustawy 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym oraz ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) nadal taką możliwość posiadają (cyt. wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r. , sygn. akt. I OSK 1095/11). Teza, iż użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 2 ustawy określenia "świadczenia z funduszu alimentacyjnego", nie oznacza możliwości umorzenia w tym trybie jedynie należności wypłaconych wierzycielowi alimentacyjnemu z funduszu alimentacyjnego znajduje akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2064/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2011 r. , sygn. akt. I OSK 1095/11, Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 559/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Łd 289/11, dostępne na stronie internetowej ttp://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W związku z tym, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że hipotezą zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 30 cytowanej ustawy objęte są również należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Organy winny ponownie rozpoznać sprawę, oceniając również podstawy do zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uwzględniając oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.