IV SA/Gl 755/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. L. na uchwałę Rada Gminy R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utworzenia wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostek budżetowych Gminy R. postanowił: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi E.L. jest uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] r. w sprawie utworzenia wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostek budżetowych Gminy R. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco W dniu [...]r. działając na podstawie art. 10a pkt 1 oraz art. 10 b ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm. – dalej "u.s.g.") oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59 z późn. zm.) Rada Gminy R. ( dalej też "Rada Gminy" lub "organ") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostek budżetowych Gminy R. W §1 uchwały uchwalono, że: "1. Z dniem 1 lipca 2018 r. tworzy się wspólną obsługę administracyjną finansową i organizacyjną jednostek budżetowych Gminy R. W skardze do Przewodniczącego Rady Gminy w R. z dnia 27 kwietnia 2018 r. na Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. A.A., E.L. – była księgowa Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wskazała, że złożyła skargę w związku z rozwiązaniem z nią umowy o pracę w dniu 29 marca 2018 r. Zdaniem skarżącej kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. zwolniła ją z pracy "pod przykrywką uchwały Rady Gminy z dnia [...]r.". W uzasadnieniu wskazała na powiązanie rodzinne w Gminie, które w ocenie skarżącej były przyczyną podjęcia uchwały. Podkreśliła, że to dzięki ciężkiej pracy skarżącej uporządkowano finanse jednostki. Wyraziła opinię, że zwolnienie skarżącej z pracy było nieuzasadnione, a zachowanie pracodawcy było niezgodne z zasadą lojalności i sprawiedliwości. Ponadto zostały naruszone zasady współżycia społecznego w związku z rozwiązaniem umowy o pracę "z pracownikiem długoletnim, nienagannie wykonującym dotąd swoje obowiązki pracownicze." Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 16 maja 2018 r. Przewodniczący Rady Gminy przekazał powyższą skargę Przewodniczącej Komisji Rewizyjnej. Z protokołu nr [...] Komisji Rewizyjnej Rady Gminy R. z dnia 5 i 19 czerwca 2018 r. wynika, że wobec wątpliwości co do charakteru i zakresu pisma z dnia 27 kwietnia 2018 r. Komisja wezwała skarżącą do jednoznacznego określenia, czy złożona przez nią skarga dotyczy wyłącznie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, czy również uchwały Rady Gminy z dnia [...]r. W piśmie z dnia 12 czerwca 2018 r. skarżąca wyjaśniła, że jej skarga dotyczy zarówno Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jak i podjętej przez Radę Gminy uchwały z dnia [...]r. W związku z powyższym Rada Gminy R. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie rozpoznania skargi E.L. W § 1 uchwały organ postanowił pozostawić bez rozpoznania skargę w części zarzutów odnoszącej się do stosunku o pracę, a w zakresie dotyczącym uchwały z dnia [...]r. przekazać skargę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach jako właściwemu do jej rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarga została wniesiona po upływie terminu wskazanego art. 53 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżąca dowiedziała się o wydaniu aktu w dniu 29 kwietnia 2018 r. natomiast skarga na uchwałę została faktycznie wniesiona w dniu 7 maja 2018 r., co uzasadnia jej odrzucenie. Zauważył dodatkowo, że uchwała Rady Gminy została opublikowana w BIP Gminy R. w dniu 30 marca 2018 r., a zatem co najmniej od tej daty skarżąca mogła uzyskać informację o wydaniu aktu. Organ podniósł także, iż skarga winna zostać odrzucona również z tego powodu, że skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...]r. o utworzeniu wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych Gminy R. jest to bowiem akt o charakterze wewnętrznym, nie skierowany do adresatów spoza struktury organizacyjnej gminy, co wyklucza jej zaskarżenie w oparciu o art. 101 u.s.g. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ stwierdził, że skarga nie zawiera merytorycznych zarzutów w odniesieniu do podjętej przez Radę Gminy R. uchwały z dnia [...]r. nr [...], a w części wstępnej skarżąca stawia zapytanie, dlaczego nie zastosowano instytucji przeniesienia pracownika samorządowego, określonej w art. 23 ustawy o pracownikach samorządowych. Podkreślił, że Wójt Gminy R., nie będąc pracodawcą skarżącej, nie może odnosić się do zarzutów z zakresu stosunku pracy, do których rozpoznania powołane są sądy pracy. Jednocześnie podniósł, że organ posiada informacje o złożeniu przez skarżącą odwołania od wypowiedzenia umowy o pracę, a sprawa wywołana pozwem skarżącej toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym w R.- Sądem Pracy pod sygn. akt [...]. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że podjęcie zaskarżonej uchwały było uzasadnione względami organizacyjnymi, finansowymi oraz technicznymi. Pismem z dnia 14 listopada 2018 r. skarżąca wniosła o zwrot wpisu sądowego od skargi. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. skarżąca podniosła, że podjęcie uchwały z dnia [...]r. nastąpiło bez konsultacji społecznych, co dostrzegł organ nadzoru. Zadaniem skarżącej merytoryczna treść uchwały narusza prawo. Stwierdziła, że Radni Gminy zostali wprowadzenie w błąd bowiem nie mieli wiedzy merytorycznej na temat uchwały i jej skutków. Nadto zauważyła, że ogłoszono konkurs na nowe stanowiska pracy w jednostce organizacyjnej do spraw obsługi finansowej. Skarżąca oświadczyła, że nie kandydowała w konkursie na stanowisko księgowej w nowo utworzonej jednostce. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do twierdzeń sprecyzowanych przez skarżącą na rozprawie wskazał, że zasadność zmian w ramach struktur urzędu gminy należy do kompetentnych organów. Wyjaśnił, że w wyniku ogłoszenia konkursu przyjęto na nowo utworzone stanowiska dotychczasowe pracownice z wyjątkiem skarżącej, która nie przystąpiła do konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. póz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.. Dz. U. z 2017 r., póz. 1875 ze zm. – dalej, jak dotychczas "u.s.g."). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca wyraźnie zatemustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, póz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., l SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1127/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Jest on zobligowany wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Na tle art. 101 u.s.g. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (LEX nr 435785), stwierdził, że przepis ten nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego, zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). W rozpoznawanej sprawie skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że uchwała Rady Gminy R. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie utworzenia wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostek budżetowych Gminy R. była podstawą do rozwiązania z nią przez kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. umowy o pracę, przy czym zarzuty i argumenty skargi dotyczą zasadniczo naruszenia praw pracowniczych skarżącej. Sąd zauważa, że w sprawach dotyczących prawa pracy właściwym jest sąd powszechny. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała, że jej własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes został naruszony, ograniczając się do ogólnikowych twierdzeń i wskazywania okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały, w opinii skarżącej, w sposób naruszający prawo. Argumenty podnoszone przez skarżącą świadczą wyłącznie o jej interesie faktycznym, którego istnienie nie stanowi podstawy do kwestionowania uchwały organu gminy w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec zatem brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 50 § 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi bez wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącej o zwrot wpisu sądowego Sąd uznaje go za niezasadny. Zgodnie z art. 230 § 1 p.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Pismami, o których mowa w § 1, są skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania - zgodnie z treścią § 2 art. 230 p.p.s.a. Z art. 220 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata, a przypadku nieuiszczenia wpisu sądowego skarga podlega odrzuceniu. Również art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. ściśle określa przypadki, gdy sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis. Zwrot wpisu następuje od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Sąd zauważa, że w sprawie odrzucono skargę po przeprowadzeniu rozprawy, a zatem przepis art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania.