IV SA/Gl 769/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę Uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] zatwierdzony został statut Gminnego Ośrodka Zdrowia w O. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 39 ust. 2 oraz art. 46 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.). W § 5 statutu wskazano, że obszar działania Gminnego Ośrodka Zdrowia w O. obejmuje teren gminy oraz sąsiednich miejscowości (lit. a), a także inny obszar według zawartych umów (lit. b). Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność części powyższej uchwały w zakresie określonym w § 5 lit. a i b statutu podnosząc, iż jest ona niezgodna z art. 6 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru, zgodnie z treścią przepisu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zakres zadań gminy powinien stanowić nieprzekraczalne ramy dla działania utworzonych przez gminę jednostek, dotyczy to również wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (por. art. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne innymi podmiotami, w tym również pozarządowymi. Analiza przepisów art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że wykonywanie zadań gminy powinno dotyczyć obszaru tej gminy. Powołując się na wyrok tut. Sądu z dnia 25 maja 2007 r. o sygn. akt II SA/Gl 1029/06 organ nadzoru wywiódł, że skoro jednostka organizacyjna gminy ma służyć wykonywaniu zadań tej gminy, to także obszar jej działania nie może wykraczać poza obszar gminy. Takie rozumowanie nie stoi na przeszkodzie zawieraniu umów z innymi podmiotami w celu realizacji nałożonych na gminę zadań. Jednakże zawarte umowy nie będą miały wpływu na zmianę obszaru działania jednostki organizacyjnej gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 5, art. 27 i art. 38 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez negowanie możliwości korzystania przez obywateli z sąsiednich gmin czy innych miejscowości z równego i swobodnego dostępu do świadczeń zdrowotnych według własnego wyboru, także udzielanych przez Gminny Ośrodka Zdrowia w O., co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej dostępności do opieki zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swe stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że Gminny Ośrodek Zdrowia w O. jest jednostką organizacyjną gminy utworzoną w celu wykonywania zadań gminy (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym). W świetle tego przepisu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, należy do zadań własnych gminy, które również obejmują sprawy ochrony zdrowia. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gmina w celu wykonywania zadań może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi, przy zastrzeżeniu art. 6 ust. 1 tej ustawy, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym. Analiza powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że wykonywanie zadań gminy powinno dotyczyć wyłącznie obszaru tej gminy. Powyższe uregulowania nie stoją w sprzeczności z uregulowaniami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Jej art. 5 nie dotyczy obszaru działania zakładu opieki zdrowotnej, ale podmiotów, które mogą korzystać z tego zakładu. Udziela bowiem świadczeń zdrowotnych ogółowi ludności lub określonej grupie ludności. Oznacza to, że zakład działający na obszarze danej gminy może udzielać świadczeń zdrowotnych mieszkańcom innych gmin czy nawet cudzoziemcom, gdyż kwestia udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich finansowania jest uregulowana odrębnie (np. ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity: Dz. U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., czy ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694). Zatem art. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie dotyczy obszaru działania zakładu opieki zdrowotnej a podmiotów, które mogą korzystać z tego zakładu. Jeśliby się zgodzić z argumentacją strony przeciwnej, że zoz-y przyjmując pacjentów z terenów innych niż np. własne województwo rozszerzają de facto obszar swojej działalności na te tereny, to należałoby przyjąć, że przyjmując pacjentów będących obywatelami innych państw należałoby rozszerzyć obszar działania zoz-u na teren również tego państwa, co jest oczywiście niewłaściwe. Art. 27 omawianej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej określa natomiast zakres świadczeń udzielanych między innymi przez przychodnie oraz, co należy rozumieć pod pojęciem świadczenia podstawowej opieki zdrowotnej (ust. 2). Przepis ten stanowi dalej, iż wskazane placówki (przychodnia, ośrodek zdrowia, poradnia i ambulatorium) udzielają świadczeń zdrowotnych w warunkach ambulatoryjnych lub domowych (w tym wypadku: w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby potrzebującej tych świadczeń), (por. Rek T. Komentarz ABC 2007, Komentarz do art. 27 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.91.91.408), [w:] Dercz M., Rek T., Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz.). Zatem w żaden sposób nie odnosi się do obszaru działania zoz-u, a jedynie do zakresu, udzielania świadczeń, czego w rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru nie kwestionuje. Obszar działania publicznego zakładu opieki zdrowotnej w odniesieniu do szpitali tworzy obwód szpitalny, a dla pozostałych zakładów - obwód lub rejon. Ustawodawca nie definiuje pojęcia obwód ani rejon (por. art. 38 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Wywieść należy z powyższego, że obszarem działania publicznego zakładu opieki zdrowotnej będącego jednostką organizacyjną gminy jest jedynie rejon tej gminy, czyli obszar gminy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 68 Konstytucji RP, organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym w żaden sposób nie kwestionował prawa do korzystania z usług Ośrodka Zdrowia w O. zarówno przez mieszkańców gminy O., jak i mieszkańców innych miejscowości. Obszar działania Gminnego Ośrodka Zdrowia nie ma bezpośredniego związku z możliwością przyjmowania pacjentów, gdyż tę kwestię regulują inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Organ nadzoru zauważył niekonsekwencję skarżącej Gminy O., która formułując powyższy zarzut wskazuje na przepisy o powszechnym dostępie ludności do usług medycznych i powiązuje ten fakt z obszarem działania ośrodka zdrowia, a jednocześnie ogranicza obszar działania ośrodka zdrowia do własnej gminy i kilku gmin sąsiednich. Takie rozwiązanie oznacza, że gmina hipotetycznie mogłaby pozbawić dostępu do tej palcówki mieszkańców innych gmin czy też np. cudzoziemców, co jest sprzeczne z regulacjami zawartymi w innych przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty skargi i dodał, że treść art. 11 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie ogranicza możliwości określenia w statucie obszaru działania takiego zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynność z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpatrywanej sprawie termin ten został zachowany, a zakwestionowana część zapisów statutu Gminnego Ośrodka Zdrowia w O. została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje konieczność stwierdzenia ich nieważności. Nie budzi przy tym wątpliwości, że uchwała podejmowana w przedmiotowej sprawie nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, czyli przepisu prawnego określającego kompetencje służące na zasadzie wyłączności radzie gminy, wynika, że do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach dotyczących: "tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek". Stanowi to podstawę do przyjęcia, że gminna jednostka organizacyjna, to tylko taka jednostka, która została utworzona na podstawie uchwały rady gminy. Istotne znaczenie ma zatem również powiązanie organizacyjne i funkcjonalne "gminnej jednostki organizacyjnej" z gminą w celu wykonywania zadań własnych gminy, dotyczących jej lokalnego terytorium (por. art. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przenosząc te ustalenia na rozwiązania przyjęte w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej należy stwierdzić, że utworzone przez gminę zakłady opieki zdrowotnej, w tym również przychodnia, ośrodek zdrowia, poradnia czy ambulatorium są gminnymi jednostkami organizacyjnymi. Wynika to z trybu tworzenia zakładu opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej "Zakład opieki zdrowotnej może być utworzony przez: jednostkę samorządu terytorialnego", który ma status publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 8 ust. 2 tej ustawy). Art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa jego statut. Określenie siedziby i obszaru działania zakładu niewątpliwie mieści się w tym zakresie, stanowi więc materię, która może być przedmiotem regulacji statutowej (art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Jednakże statut zakładu opieki zdrowotnej nie może dotyczyć spraw, które są już uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej (por. art. 27 i art. 28 w związku z art. 33 i art. 38 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), zwłaszcza zaś nie może odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie o samorządzie gminnym (por. m.in. poglądy wyrażane w piśmiennictwie, M. Dercz, T. Rek, Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz, ABC 2007, Komentarz do art. 11 i art. 38). Samodzielność statutowa obejmuje zatem wyłącznie sprawy nieuregulowane w ustawie. Zakład opieki zdrowotnej jest bowiem powiązany z jednostką samorządu terytorialnego nie tylko w zakresie tworzenia, ale i funkcjonowania (por. art. 35 b i c oraz art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Może on działać, jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej posiadający osobowość prawną lub jako jednostka organizacyjna gminy w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego. Jest oczywiste, że ani przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ani inne przepisy rozporządzenia do powołanej ustawy nie definiują pojęcia "obszaru działania publicznego zakładu opieki zdrowotnej w odniesieniu do szpitali", ani też pojęcia "obwód lub rejon". W orzecznictwie utrwalił się jednak pogląd, że przy zdefiniowaniu tych pojęć pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych, czyli przepisach ustawy o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Z przywołanych unormowań można wprowadzić wniosek, że słowo "obwód lub rejon" odczytywać należy jako odpowiednie terytorium gminy, powiatu bądź województwa (np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r. o sygn. akt lI SA/Wr 537/08 oraz w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. o sygn. I SA/Wa 1204/08 - dostępne Baza Orzeczeń NSA orzeczenia.nsa.gov.pl). Ilekroć bowiem w ustawie o samorządzie gminnym jest mowa o gminie należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (por. art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Należy również wskazać na rozwiązanie przyjęte w art. 60 omawianej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Ustęp 3 tego przepisu stanowi, że: "Jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty w sposób określony w ust. 1, organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, (...) podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji". Nadto, z art. 60 ust. 4 wynika, że: "Organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, z uwzględnieniem ust. 2, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c". Z rozwiązania przyjętego w art. 18 ust. 2 pkt h ustawy o samorządzie gminnym oraz powołanych przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika powiązanie organizacyjne publicznych zakładów opieki zdrowotnej z gminą. Daje to podstawę prawną do określenia w odniesieniu do nich także obszaru ich działania jako obwód lub rejon należący do gminy, która utworzyła publiczny zakład opieki zdrowotnej (por. art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Przy czym na takie oznaczenie obszaru działania ma na pewno wpływ treść art. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i powiązanie organizacyjne i funkcjonalne z konkretną gminą. Tymczasem sama ustawa o zakładach opieki zdrowotnej w art. 7 wskazuje, że nie można odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego świadczenia ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia. W tym, zatem zakresie obowiązujące przepisy wyłączają niejako "obszarowość" działania zakładu opieki zdrowotnej i nakładają obowiązek natychmiastowego udzielenia świadczeń niezbędnych w sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia i to bez względu na miejsce pobytu czy zamieszkania osoby wymagającej pomocy. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że obszar działania zakładów opieki zdrowotnej nie wyłącza możliwości korzystania wszystkich innych potrzebujących osób, jak to wskazano w skardze - obywateli z sąsiednich gmin czy innych miejscowości, dostępu do świadczeń zdrowotnych w sytuacji zagrożenia ich zdrowia lub życia oraz nie narusza konstytucyjnej zasady powszechnej dostępności do opieki zdrowotnej, określonej w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wyprowadzona w oparciu o art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym zasada "terytorialności" realizacji świadczeń zdrowotnych w odniesieniu do społeczności wspólnoty samorządowej skutkuje tym, że osobom zamieszkałym w obwodzie lub rejonie przysługuje, z zastrzeżeniem art. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, pierwszeństwo uzyskania świadczenia przed innymi osobami, co wynika z treści art. 38 ust. 2 i 3, ale nie może naruszać prawa osoby uprawnionej do świadczeń publicznych zakładów opieki zdrowotnej do wyboru lekarza lub zakładu opieki zdrowotnej. Wadliwe jest zatem dokonanie zapisu w § 5 lit. a i b statutu zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały w zakresie obszaru działania Gminnego Ośrodka Zdrowia w O., jako tego, który obejmuje teren sąsiednich miejscowości (lit. a), a także inny obszar według zawartych umów (lit. b), bowiem to odpowiednie terytorium gminy stanowi nieprzekraczalne ramy dla działania utworzonych przez gminę jednostek organizacyjnych, jak również publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Trafnie zatem zauważył organ nadzoru, że istotne naruszenie prawa, w szczególności powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej skutkuje stwierdzeniem nieważności tej części przedmiotowej uchwały. Reasumując, powiązanie organizacyjne publicznych zakładów opieki zdrowotnej z gminą zobowiązuje do realizowania świadczeń opieki zdrowotnej na jej obszarze i nie wyłącza możliwości zawierania w tym zakresie umów z innymi podmiotami, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie doszło do naruszeń prawa mogących uzasadniać jego uchylenie. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.