IV SA/Gl 770/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi H. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Komisji Rewizyjnej Miasta C. oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga H. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od pisma Komisji Rewizyjnej Rady Miasta C. z dnia [...] nr [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] Rada Miasta C. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi H. J. na działania Prezydenta Miasta C. poprzez uznanie, iż skarga, w zakresie odmowy udostępnienia dokumentów dotyczących Stowarzyszenia Kupców "A" nie mających charakteru informacji publicznej, jest bezzasadna. Pismem z dnia 4 października 2016 r. skierowanym do Rady Miasta C. za pośrednictwem Komisji Rewizyjnej H. J. wniósł odwołanie na ww. uchwałę domagając się ponownego rozpoznania skargi na działanie Prezydenta Miasta C. Następnie pismem z dnia 11 marca 2017 r. H. J. wniósł wezwanie o uznanie wniesionego odwołania z dnia 4 października 2016 r. dot. "decyzji" Rady Miasta C. z dnia [...] uchwała [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działanie Prezydenta Miasta C. Powołanym na wstępie pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r., będącym odpowiedzią na ww. wezwanie podpisanym przez Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej oraz Przewodniczącego Rady Miasta C. poinformowano H. J., że przepisy prawa nie przewidują trybu odwoławczego, jak również postępowania wznowieniowego, od uchwał podjętych w trybie skargowym, a nadto, że niedopuszczalne jest również zaskarżenie takiej uchwały w trybie postępowania przed sądami administracyjnymi. W związku z tym stwierdzono, że Komisja uznała te kwestie za ostatecznie załatwione. Ponadto poinformowano ww., że członkowie Komisji Rewizyjnej nie dostrzegli nieprawidłowości w działaniach Prezydenta Miasta w zakresie postępowania o udzielenie informacji publicznej. H. J. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo z dnia 18 kwietnia 2017 r. zatytułowane jako "Odwołanie od: decyzji administracyjnej Rady Miasta C. pismo z dnia 10 kwietnia 2017 r. w sprawie skargi z dnia 29 marca 2016 r. wraz ze sprostowaniem z dnia 11 kwietnia 2016 r. wniesionej do Urzędu Miasta C. oraz złożonego odwołania z 4 października 2016 r. wraz z jego uzupełnieniem, decyzji Rady Miasta C. z [...] uchwała nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działanie Prezydenta Miasta C., występującej bezczynności organu nadzoru w usunięciu naruszeń prawa w Stowarzyszeniu Kupców "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając na podstawie art. 134 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wymienionego wyżej odwołania od pisma Komisji Rewizyjnej Rady Miasta C. z dnia [...] nr [...] Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następuje to w drodze postanowienia, które jest w tej sprawie ostateczne. Dalej wyjaśnił, że w postępowaniu wstępnym, wywołanym wniesieniem odwołania, organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie w pierwszej kolejności czy odwołanie jest dopuszczalne, a dopiero w przypadku pozytywnego wyniku tej czynności, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji w znaczeniu prawnym), wyłączenia możliwości zaskarżenia decyzji wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym a także ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Odwołanie przysługuje od decyzji. Zdaniem Kolegium w sprawie zachodzi przesłanka niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym, gdyż zostało ono złożone od czynności, która nie jest decyzją, lecz pismem informacyjnym. Decyzja administracyjna jest to bowiem władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa. Tymczasem pismo z dnia 10 kwietnia 2017 r., z którym nie zgada się skarżący, pochodzi od Komisji Rewizyjnej Rady Miasta C., która nie jest organem administracji publicznej lecz aparatem wewnętrznym rady gminy, za pomocą której rada wykonuje funkcję kontrolną. Tym samym już z tego powodu Komisja ta nie mogła wydawać jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, a co za tym idzie pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, co czyni odwołanie od tego pisma niedopuszczalnym. Na marginesie Kolegium zauważyło, że również Rada Miasta C. nie jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje prezydent miasta. H. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisane wyżej postanowienie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pismo z dnia 10 kwietnia 2017 r. jest pismem Rady Miasta C., które podpisał Przewodniczący Rady uprawniony do jej reprezentowania, a nie pismem Komisji Rewizyjnej, ponieważ komisja w tym przypadku nie może wypowiadać się w imieniu Rady Miasta. Ponadto jest ono odpowiedzią na skierowane przez skarżącego do Rady Miasta za pośrednictwem Komisji Rewizyjnej pismo z dnia 11 marca 2017 r. Rada Miasta kontroluje bowiem działalność Prezydenta i podejmuje decyzje uchwałą o rozpoznaniu skargi na działania Prezydenta Miasta C. w ramach swoich uprawnień. Zdaniem skarżącego, uchwała Rady Miasta stanowi decyzję administracyjną. O istnieniu decyzji przesądza bowiem jej treść a nie forma czy nazwa. Następnie skarżący po obszernym przedstawieniu stanu sprawy, powtórzył argumenty, które prezentował w piśmie określonym jako odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zaprezentowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przy czym, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Jest to postanowienie formalne, zamykające drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania. Ocena legalności tego aktu ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd inne kwestie dotyczące istoty sprawy podniesione w skardze na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że podstawę prawną jego wydania stanowi przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powyższej regulacji wynika, że organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu wstępnym czynności zmierzające do ustalenia m.in. czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W rozpoznawanej sprawie organ uznał niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność rozpatrywana w tym zakresie obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną. Pod pojęciem decyzji administracyjnej rozumie się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego o charakterze administracyjnoprawnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13 zam. w CBOSA). Decyzję ujmuje się jako akt o charakterze materialnym i procesowym. W znaczeniu materialnym jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej (patrz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r., nr 3, poz. 59). Natomiast w znaczeniu procesowym decyzja załatwia sprawę administracyjną. Tymczasem pismo z dnia 10 kwietnia 2017 r. informujące o niedopuszczalności zaskarżenia uchwały Rady Miasta w sprawie skargi na działalność Prezydenta Miasta C. nie jest decyzją administracyjną w powyżej wskazanym rozumieniu, co oznacza, że nie służy od niego odwołanie. Na prawidłowość wydanego postanowienia nie miała także wpływu podnoszona przez skarżącego okoliczność błędnego przyjęcia przez organ, że pismo to pochodzi od Komisji Rewizyjnej a nie od Rady Miasta. Słusznie bowiem Kolegium wskazało, że zarówno komisja rewizyjna jak i rada gminy nie są organami administracji uprawnionymi do wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta). W związku z czym zasadnie Kolegium uznało, że wystąpiła przeszkoda o charakterze przedmiotowym, którą jest brak podstaw do zaskarżenia pisma informacyjnego, a tym samym, że odwołanie od tego pisma jest niedopuszczalne. Dodatkowo można tylko zauważyć, że skierowane przez skarżącego do Kolegium pismo z dnia 18 kwietnia 2017 r. oznaczone jako "odwołanie" dotyczy kwestii prawidłowości uchwały nr [...] Rady Miasta C. podjętej w dniu [...] w sprawie rozpoznania skargi ww. na działanie Prezydenta Miasta C. w zakresie, jak to skarżący określił, bezczynności tego organu w usunięciu naruszenia prawa w Stowarzyszeniu Kupców [...]. Tymczasem uchwała podjęta przez Radę Miasta w trybie postępowania skargowego, regulowanego przepisami działu VIII k.p.a., nie jest aktem podlegającym dalszemu zaskarżeniu do organu odwoławczego, a następnie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga, która została w tym trybie wniesiona, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. W myśl zaś przepisu art. 229 punkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - jest rada gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym na zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi nie przysługuje odwołanie, ani też skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 395/06 Lex nr 362475; postanowienie WSA w Lublinie z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 586/07 Wspólnota 2008/3/47; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 948/06 Lex nr 295005, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 352/08, Lex nr 499793). Poglądu tego w żaden sposób nie zmienia fakt, że zaskarżona czynność organu przybrała formę uchwały. Wynika to bowiem tylko i wyłącznie z faktu, że uchwała jest właściwą formą dla działania organu kolegialnego, jakim jest rada gminy (miasta). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. mr