IV SA/Gl 777/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. M. B. złożyła w dniu 18 marca 2013 r. wniosek ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem – T. B., legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS w B. z dnia [...] w którym został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji, co w myśl przepisu art. 3 pkt 21 lit. e) ustawy o świadczeniach rodzinnych równoznaczne jest z legitymowaniem się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] odmówiono M. B. przyznania wnioskowanego prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do tego zasiłku przysługuje osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem takiej osobie, która faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a wnioskodawczyni tego warunku nie spełnia. Od powyższej decyzji M. B. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że jest jedyną osobą, która może się opiekować mężem wymagającym opieki przez całą dobę, a niskie dochody nie pozwalają jej na wynajęcie opiekunki. Jak dotąd nie miała możliwości podjęcia pracy, ponieważ już w miesiącu styczniu 2012 r. jej mąż wrócił do domu ze szpitala i ośrodka rehabilitacyjnego, w którym przebywał po wypadku w dniu 13 września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powołało się na warunki nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego określone w ustawie z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zwłaszcza teść art. 16a ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tym stanie prawnym uznać należy, że skoro rezygnacja z pracy może stanowić podstawę przyznania wnioskowanego świadczenia, to zasiłek ten nie może być przyznany odwołującej, gdyż nie zrezygnowała ona z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoim mężem. M. B. była zatrudniona w Zakładach Mięsnych "[...]" w C. w okresie od 19.08.2008 r. do 25.09.2010 r. Stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem przez pracodawcę. Następnie do dnia 8.03.2012 r. przebywała na świadczeniu rehabilitacyjnym. Obecnie jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna i od dnia 17.03.2013 r. nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych. Łączny dochód rodziny nie przekracza kwoty, której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy nie kwestionuje stanu zdrowia T. B., jak również tego, że wymaga stałej i długotrwałej opieki. Jednakże odwołująca nie spełnia jednej z kumulatywnych przesłanek określonych w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie zrezygnowała z pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organ administracji publicznej nie może według swojego uznania przyznać wnioskowanego zasiłku kierując się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności w sytuacji nawet bardzo ciężkich okoliczności życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. W złożonej do Sądu skardze, M. B. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego, której zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne przyjęcie, że nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a także niedokonanie wszechstronnej jego oceny, jak również nie kierowanie się zasadami współżycia społecznego, w tym nie informowania o konieczności alternatywnej formy pomocy w tak trudnych sytuacjach. Podniosła, że żaden przepis prawa nie mówi, by osoba, która nie pracuje, nie rezygnowała z zatrudnienia. Podkreśliła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07 stwierdził, że członek najbliższej rodziny, który wywiązuje się ze swoich obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, powinien otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Tymczasem, skarżąca po wypadku męża zmuszona była zrezygnować z pracy zarobkowej, co nie musi oznaczać dokonania natychmiastowych czynności zmierzających do rozwiązania przez nią stosunku zatrudnienia, gdyż jedynym powodem niemożności jej podejmowania przez jest obowiązek opieki nad niepełnosprawnym mężem. Powrót skarżącej na rynek pracy nie jest możliwy z powodu konieczności wykonywania przy mężu wszystkich niezbędnych do jego życia czynności, jak również dochody jej rodziny nie pozwalają na wynajęcie opieki na czas, w którym ewentualnie mogłaby iść do pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, argumentując swoje stanowisko tak, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Sąd nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej skrócie "p.p.s.a.", Sąd obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd, nie jest związany granicami skargi (por. art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że zaskarżoną decyzją z dnia[...] Nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji - Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...], w której odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytuł u opieki nad mężem T. B. Powodem odmowy było ustalenie, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki na niepełnosprawnym mężem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił zwłaszcza art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W niniejszej sprawie ustawowe kryterium dochodowe zostało spełnione, co nie jest sporne. Nie jest też kwestionowany warunek posiadania przez osobę wymagającą opieki (męża skarżącej) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. e) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sama skarżąca jest również osobą, na której względem niepełnosprawnego męża spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym jest mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczność, że dana osoba nie podejmuje zatrudnienia, nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Odwołać się przy tym należy do przepisu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie zawarta jest definicja pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a do którego to pojęcia odwołuje się art.16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ściśle wiąże się z wcześniejszym zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 123/10, Lex nr 594975). Przy czym rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Niesporne jest w sprawie, że ostatni stosunek pracy skarżącej ustał w dniu 25 września 2010 r., w wyniku rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem przez pracodawcę. Później, tj. do dnia 8 marca 2012 r. skarżąca przebywała na świadczeniu rehabilitacyjnym, a mąż jej orzeczenie o niepełnosprawności uzyskał w dniu [...]. Skarżąca obecnie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna i od dnia 17 marca 2013 r. nie pobiera zasiłku dla bezrobotnych. W tym stanie faktycznym nie można uznać, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem tym bardziej, że również w dniu wypadku nie pracowała (tj. 13 września 2011 r.). Z treści art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika jednoznacznie, że brak jest podstaw do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki w dacie rezygnacji z pracy osoby sprawującej opiekę, nie legitymuje się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się", nie pozostawia wątpliwości, że dla uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w dacie rezygnacji z zatrudnienia osoba wymagająca opieki musi posiadać stosowne orzeczenie o niepełnosprawności. Fakt późniejszego, tj. po rozwiązaniu stosunku pracy uzyskania takiego orzeczenia nie daje podstaw do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w aktualnym stanie prawnym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt IV S.A./Wr 668/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). W związku z tym dokonana w niniejszej sprawie przez organy wykładnia art. 16a ust.1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest prawidłowa, co oznacza, że wydane w sprawie decyzje, wbrew zarzutom skargi nie naruszają tak przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym, obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do przedmiotowego zasiłku wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Takie stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, przyjęte zostało w wyrokach: WSA w Olsztynie z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II S.A./Ol 498/13; WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II S.A./Rz 442/13; WSA w Warszawie z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I S.A./Wa 1067/13; WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II S.A./Łd 585/13. Sąd nie podziela tym samym stanowiska skarżącej, co do pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", według którego za rezygnację uznać należałoby wyrejestrowanie z ewidencji osób bezrobotnych w urzędzie pracy bądź pobieranie zasiłku dla bezrobotnych. Ustawodawca wprowadzając świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazuje tylko i wyłącznie na "rezygnację z zatrudnienia". Oznacza to, że pojęcia tego nie można odnosić do niepodejmowania zatrudnienia, zwłaszcza, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż rezygnuje z zatrudnienia osoba, która pracę posiada i faktycznie przestaje ja wykonywać (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II S.A./Gd 764/07, Lex nr 360303). Mając na uwadze powyższe, jak również przywołane w skardze orzecznie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżącą trudności związane ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem, jak i sytuacją materialną rodziny, aczkolwiek bardzo istotne z jej punktu widzenia, nie mogły być uwzględnione przez Sąd, albowiem dotyczą sfery pozaprawnej. Na marginesie przyjdzie odnotować, że postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 1026/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnego egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?" (cytat). Tymczasem, art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zgodnie zaś z art. 145a K.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (§ 1). Skargę o wznowienie postępowania w takim przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Skargę taką wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji (art. 148 § 1 K.p.a.). W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.