IV SA/Gl 787/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr[...] , działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm. dalej: Kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) – po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa [...] dnia [...] nr [...] w sprawie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że decyzją z dnia [...]nr [...] wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa [...] uznano zasiłki rodzinne wraz z dodatkami wypłacone M. M. w okresie od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. w łącznej wysokości 5 040 zł, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Odwołanie od tej decyzji M. M. wniosła w piśmie z dnia 25 marca 2015 r. bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które przekazało odwołanie przy piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r. organowi pierwszej instancji. Nie znajdując podstawy do zmiany swojego stanowiska, organ pierwszej instancji przekazał odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. wraz z aktami sprawy. Odnosząc poczynione ustalenia do regulacji prawnych przedmiotu organ drugoinstancyjny wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wyjaśnił także, że uchybienie czternastodniowego ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Mając to na uwadze zaznaczył, że organ odwoławczy jest zobowiązany do badania w postępowaniu wstępnym czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeżeli organ ten stwierdzi, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu a zarazem – w trybie art. 58 i art. 59 Kpa – nie przywrócono terminu do jego wniesienia, to zgodnie z art. 134 Kpa zobowiązany jest do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W dalszej kolejności wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie się w dniu 11 marca 2015 r., o czym świadczy potwierdzenie odbioru decyzji znajdujące się w aktach sprawy. Zatem termin na wniesienie od niej odwołania upływał w dniu 25 marca 2015 r., skoro odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a do terminu nie wlicza się dnia, w którym decyzję doręczono. W myśl bowiem art. 57 § 1 Kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (tutaj doręczenie decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W związku z tym zauważył, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione poprzez nadanie w Urzędzie Pocztowym B., w dniu 26 marca 2015 r., czyli po upływie określonego w ustawie terminu. Mając to na uwadze uznał, że konieczne jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W przedmiotowej sprawie, jak stwierdził, nie ulega wątpliwości, że strona nie dotrzymała ustawowego, czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie wyjaśnił, że kategoryczne określenie przez ustawodawcę powinności organu "organ odwoławczy stwierdza", oznacza obowiązek organu odwoławczego stwierdzenia uchybienia terminu w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione po jego upływie. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Stanowisko to, na co zwrócił uwagę organ drugoinstancyjny prezentowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na poparcie wyrażonego poglądu przytoczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 333/08 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. W konsekwencji, jak uznał, przedmiotowe odwołanie nie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., gdyż zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury prowadziłoby to do wydania orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności. Tym razem także na poparcie wyrażonego poglądu odwołał się do orzecznictwa przedmiotu przytaczając wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2190/11. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie złożenia odwołania. Skoro zatem odwołanie zostało sporządzone i wniesione po terminie, a strona nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu, jak również nie podała istotnych przyczyn uchybienia terminu to, na co zwróciło uwagę, nie jest możliwa weryfikacja w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości zgodnie z art. 16 Kpa. Na zakończenie – organ odwoławczy wskazał – że w tym stanie faktycznym, przy jednoznacznej treści art. 134 Kpa zobowiązany jest do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skardze do tut. Sądu skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Kwestionując je podniosła, że "liczne obowiązki na mnie ciążące (troje dzieci w wieku szkolnym, mąż alkoholik i trudna sytuacja finansowa) spowodowały, iż błędnie obliczyłam termin możliwości odwołania się od decyzji[...] z dnia [...] wydanych przez ROPS w sprawie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane. Skutkowało to orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowo określonego terminu". Równocześnie wskazała, że bardzo liczyła na to, że "SKO wnikliwiej niż ROPS przyjrzy się mojej sytuacji i - podobnie jak bielska prokuratura, nie dopatrzy się próby oszustwa i wyłudzenia świadczeń rodzinnych". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zakres zachowań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: Ppsa). Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy wiąże się ono z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywołanej powyżej ustawy Ppsa tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Spór sprowadza się do stwierdzenia czy organ drugoinstancyjny prawidłowo uznał, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 11 marca 2015 r., o czym świadczy potwierdzenie odbioru decyzji znajdujące się w aktach sprawy. Zatem termin na wniesienie od niej odwołania upływał w dniu 25 marca 2015 r. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a do terminu nie wlicza się dnia, w którym decyzję doręczono. Tymczasem strona odwołanie złożyła dzień później, nadając je u publicznego operatora w dniu 26 marca 2015 r. czego dowodzi data stempla pocztowego. Jednocześnie – co wymaga podkreślenia – na żadnym etapie nie wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Trafnie zatem Kolegium uznało, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, czemu dało wyraz w zaskarżonym postanowieniu, opierając swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 134 Kpa w związku z art. 129 § 2 Kpa. Przepisy te stanowią, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jednocześnie Sąd wskazuje, że termin do złożenia odwołania jest terminem zawitym. Czynność dokonana po upływie terminu jest z mocy prawa bezskuteczna i to bez względu na przyczyny spóźnienia. Z istoty tego terminu wynika, iż nigdy nie może on być przedłużany. Zakaz ten dotyczy zarówno stron, jak i organów prowadzących postępowanie administracyjne. Termin zawity może być przywrócony, a warunkiem przywrócenia terminu jest brak winy po stronie zainteresowanej oraz wniesienie wniosku o przywrócenie terminu, w którym uprawdopodobniłaby, iż spóźnienie wynikło bez jej winy – co jednak w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skoro skarżąca ani w odwołaniu, ani w innym piśmie procesowym do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia zgodnie z art. 58 § 1 Kpa, to istniała usprawiedliwiona podstawa do wydania przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na zarzuty zawarte w skardze – wskazać należy, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 Kpa). Postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: pierwszej – fazy wstępnej, drugiej – fazy postępowania wyjaśniającego i trzeciej – fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany w pierwszej kolejności ocenić czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a także czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ norma zawarta w art. 134 Kpa, który stanowił podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia. Ponadto postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania – z powodu uchybienia terminu – jest uniemożliwione. Tym samym organ odwoławczy, jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wstępnego zmierzającego do weryfikacji istnienia podstaw do takiego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W tych zaś ramach powinien zbadać dopuszczalność odwołania w sensie przedmiotowym i podmiotowym, czyli wniesienie odwołania z zachowaniem terminu, spełnienie wymogów, co do jego treści odwołania, co nota bene warunkuje prawną jego skuteczność. Brak którejś z powyższych przesłanek skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia unormowanego w art. 134 Kpa – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze stanowisko strony skarżącej wyrażone w skardze zauważyć należy, że kontrola sądowa dokonana w granicach rozpoznawanej sprawy sprowadza się wyłącznie do oceny zgodności z prawem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W przedmiotowej sprawie, co wymaga wyeksponowania, przedmiot rozpoznania stanowiło wyłącznie zagadnienie procesowe – uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego, a nie merytoryczna treść decyzji objętej odwołaniem. Przy rozpoznaniu skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania takiego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, chociaż nie jest związany granicami skargi, nie mógł – tak jak by tego oczekiwała skarżąca – odnieść się do zagadnień o charakterze merytorycznym. Należy bowiem odróżnić określenie "granice skargi" – za które sąd pierwszej instancji zawsze jest uprawniony i zobowiązany wyjść od określenia "granice sprawy", których sąd przekroczyć nie może, por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia .2014 r., sygn. akt II FSK 1068/12 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W zakresie wymiaru sprawiedliwości zasada demokratycznego państwa prawa wyznacza sądom i trybunałom obowiązek orzekania zawsze na podstawie prawa i w zgodzie z nim. Tym samym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.