IV SA/Gl 791/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] Pismem z dnia 17 maja 2017 r. A.F. (dalej w skrócie: "strona" lub "skarżący") zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium") o wszczęcie z urzędu - jak to określił - nowego postępowania o stwierdzenie nieważności nieprawomocnych decyzji "Kolegium: nr [...] z dnia [...]r. i nr [...] z dnia [...]r., ze względu na zmianę stanu prawnego, od dnia 1 stycznia 2017 r., gdyż decyzje te rażąco naruszają prawo. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisał stan faktyczny sprawy i zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...]r., nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w G. przyznał skarżącemu zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad bratem – P.F., w okresie od 01.07.2013r. do 31.05.2014 r. w kwocie 572,00 zł. i w okresie od 01.06.2014 r. do 30.04.2015 r. w wysokości 520 zł. miesięcznie, ustawowe odsetki wynoszą 279,47 zł. Kolegium decyzją z dnia [...]r., nr [...], stwierdziło nieważność przywołanej decyzji Kierownika Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...]r. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...]r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. Skarżący złożył skargę na decyzję Kolegium z dnia [...]r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14.04.2016 r., sygn. akt: IV SA/Gl 966/15 zawiesił postępowanie sądowe i do dnia 31 maja 2017 r. Kolegium nie otrzymało wyroku Sądu w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 17.05.2017 r. skarżący złożył kolejny wniosek o wszczęcie z urzędu "nowego" postępowania o stwierdzenie nieważności nieprawomocnej decyzji Kolegium z dnia [...]r. stwierdzającej nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Kierownika Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...]r., nr [...]. Rozpatrując powyższy wniosek, Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Katowicach z dnia [...]r. Nr [...], z tego powodu, że wystąpiła przeszkoda przedmiotowa do rozpatrzenia wniosku strony. Mianowicie decyzja Kolegium, której stwierdzenia nieważności domaga się strona jest przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Nie jest natomiast możliwe prowadzenie sprawy nieważności decyzji, co do której toczy się postępowanie sądowo - administracyjne. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że z przepisu art. 61 par. 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a par. 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nieważność decyzji administracyjnej stwierdza organ administracji publicznej w sytuacji wystąpienia jednej z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją prawa mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych, które dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do jego brzmienia organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4. została skierowania do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Kolegium uznało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Z wyroku WSA w Kielcach z dnia 10.10.2013 r., sygn. akt: II SA/Ke 709/13 wynika, że "przepis art. 6la par. 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc wymieniony przepis prawny wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek - "inne uzasadnione przyczyny" nie została w art. 61 a par. 1 k.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. (...) Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym". Po otrzymaniu powyższego postanowienia Kolegium z dnia [...]r. (doręczonego w dniu 16.06.2017 r.) skarżący również, w dniu 16.06.2017 r. nadal na poczcie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...]r. Podało, że nadal jest zawieszona sprawa w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach o sygn. akt IV SA/Gl 966/15 i Kolegium nie otrzymało wyroku Sądu, dlatego należy utrzymać w mocy postanowienie Kolegium z dnia [...]r. W skardze z dnia 2 sierpnia 2017 r., skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 6-9, art. 61 § 1 w związku z art. 61a § 1, art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W ocenie skarżącego organy działają w jego sprawie na szkodę interesu Skarbu Państwa oraz na szkodę interesu społecznego, osób o znacznym stopniu niepełnosprawności i ich opiekunów. Wniósł o uchylenie postanowień Kolegium i nakazanie wydania przez Kolegium postanowienia o wszczęciu postępowania i wydania decyzji "z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec decyzji SKO w Katowicach z 2015 r.". Skarżący akcentował skutki ingerencji Trybunału Konstytucyjnego oraz zmianę stanu prawnego od 1 stycznia 2017 r., w wyniku której uchylono negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uprzednio określoną w art. 17 ust. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W jego ocenie od 1 stycznia 2017 r. "nieprawomocna decyzja SKO z 2015 r. jest nieważna". Skarżący akcentował odrębność postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych i wywodził, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o uchylenie postanowienia z dnia [...]r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...]r. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. Kolegium oceniło, że powinno jedynie poinformować skarżącego o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem brak było podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast zakres żądań skargi nie pozwalał na skorzystanie z instytucji samokontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę działając z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017, poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest legalność dokonanej przez organ odwoławczy (Kolegium) ze względów przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...]r., dokonanej postanowieniem z dnia [...]r., a następnie utrzymanej w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że bezsporna i jednoznacznie wynikająca z pisma skarżącego z dnia 17 maja 2017 r., jest okoliczność, iż skarżący żądał wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. Sąd podzielił pogląd Kolegium wyrażony w odpowiedzi na skargę, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...]r., jako istotnie naruszających art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. W myśl art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź też brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 557/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 157 w brzmieniu obecnie obowiązującym nie zawiera regulacji dotyczącej możliwości odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Odmowa taka jest zatem możliwa na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 61a, z uwzględnieniem specyfiki instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Systemowe odkodowanie wyżej zaprezentowanych przepisów wskazuje, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania - w tym również postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – znajduje zastosowanie do postępowań wszczynanych na wniosek strony. Tylko bowiem w przypadku, gdy strona żąda wszczęcia postępowania na swój wniosek, jej żądanie uruchamia postępowanie administracyjne - jeżeli wniosek nie zawiera braków, został skierowany do właściwego organu i nie zachodzą przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania uregulowana w art. 61a k.p.a. nie może być natomiast stosowana w przypadku, gdy z pisma wynika żądanie wszczęcia postępowania z urzędu. Jeżeli z pisma skierowanego do organu jednoznacznie wynika, że jego autor nie domaga się wszczęcia postępowania na swój wniosek, lecz wszczęcia postępowania z urzędu, to takie pismo nie wywołuje skutków wniosku o wszczęcie postępowania i nie może uruchomić postępowania administracyjnego. Postępowanie z urzędu nie jest bowiem uruchamiane na wniosek strony, a o jego wszczęciu decyduje samodzielnie organ. Żądanie wszczęcia postępowania z urzędu nie wiąże organu i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jest jedynie sygnalizacją dla organu. Organ może w takim przypadku wszcząć postępowanie z własnej inicjatywy lub ze względu na zasady ogólne postępowania administracyjnego pisemnie poinformować autora pisma, że nie znajduje przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu. Brak jest zatem podstaw prawnych do stosowania w takiej sytuacji art. 61a k.p.a. i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że z pisma skarżącego z dnia 17 maja 2017 r. jednoznacznie wynika, że żądał on wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] i z dnia [...]r. Na żadnym etapie postępowania nie modyfikował swoich żądań i Kolegium prawidłowo przyjęło, że wniesiono o wszczęcie postępowania z urzędu, a nie na wniosek strony. W takim stanie rzeczy nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Należało pismo potraktować jako sygnalizację. Jak wyżej wskazano organ otrzymujący sygnalizację ma możliwość zdecydowania o wszczęciu postępowania z urzędu lub pisemnego poinformowania autora pisma, że nie znajduje podstaw do uruchomienia postępowania z urzędu. Ponieważ Kolegium zastosowało art. 61a k.p.a. i wydało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i kolejno postanowienie utrzymujące je w mocy, postanowienia te kwalifikować trzeba jako wydane z naruszeniem art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; co skutkuje uchyleniem obydwu postanowień. Nadmienić przyjdzie, że pogląd o braku możliwości wszczęcia postępowania w stosunku do decyzji podlegającej kontroli w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wadliwy. NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17 stwierdził, że: "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.". Skarżącemu trzeba wyjaśnić, że merytoryczna ocena zarzutów zamieszczonych w skardze byłaby możliwa jedynie w takiej sytuacji, gdyby istniał prawny obowiązek prowadzenia przez Kolegium postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] i [...]r. Obowiązek taki nie istniał z mocy prawa, a wskazanie przez skarżącego żądanie w piśmie z dnia 17 maja 2017 r., że domaga się przeprowadzenia postępowania z urzędu czyniło koniecznym zakwalifikowanie tego pisma jako sygnalizacji, która nie ma dla organu charakteru wiążącego. Powyższe nie tamuje możliwości żądania przez skarżącego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych decyzji nie z urzędu, ale na jego wniosek. Jednocześnie wskazać trzeba, że już po wydaniu w rozpatryuwanej sprawie zaskarżonych postanowień Kolegium zakończyło się postępowanie sądowoadministracyjne i z dniem 22 czerwca 2018 r. stał się prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 9 kwietnia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Gl 966/15 uchylający dwie decyzje Kolegium z dnia [...] i [...]r. Zatem, obecnie nie ma już tych decyzji w obrocie prawnym decyzji, których to stwierdzenia nieważności domagał się skarżący we wniosku 17 maja 2017 r. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.