IV SA/Gl 792/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia del. WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nauczycieli oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Gminy W. z powołaniem się m.in. na treść art. 7 ust 1 pkt 8, art 18 ust 2 pkt 15, art 40 ust. 1 i art 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 zez zm.) przyjęła regulamin przyznawania nagród dla nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych na terenie Gminy W. Jednocześnie w punkcie 1 tej uchwały uchyliła § 10 pkt 1,3-7 zawarty w uchwale Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego zatrudnionych w placówkach oświatowych na terenie Gminy W. Wojewoda Ś. zawiadomieniem z dnia [...] wszczął postępowanie nadzorcze, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność punktu 1 przedmiotowej uchwały, jako niezgodnej z art 30 ust. 6 z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 zez zm.) oraz § 5 pkt 1-3 regulaminu przyznawania nagród dla nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych na terenie Gminy W., stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały, jako niezgodnej z przepisem art 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru stwierdził, że przepis art 49 ust. 2 w zw. z art 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela zobowiązuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli. Wydany na tej podstawie akt posiada walor aktu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co rodzi konieczność formułowania w nim postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Tymczasem w przedmiotowej uchwale znalazły się regulacje, które nie znajdują uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Takim przepisem jest § 5 pkt 1-3 regulaminu, w którym Rada ustaliła, że nagrody wójta oraz dyrektora szkoły dla nauczycieli będą wypłacane z okazji Dnia Nauczyciela oraz wskazała granice kwotowe obu nagród. Zdaniem Wojewody Rada określiła wysokość i warunki wypłacania nagród do czego nie była uprawniona w związku z czym przekroczyła przyznane jej przepisem art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela kompetencje normotwórcze. Ponadto Rada uchylając w punkcie 1 przedmiotowej uchwały § 10 pkt 1, 3-7 uchwały z dnia [...] w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli (...), który dotyczy w całości wysokości i warunków wypłacania nagród dla nauczycieli naruszyła wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę poprawnego prawotwórstwa. Regulacja ta obejmuje bowiem swym zakresem kwestie wymagające uregulowania w regulaminie wynagradzania na mocy art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela. Zdaniem Wojewody działaniem powyższym Rada pozbawia obowiązujący regulamin wynagradzania nauczycieli elementów obligatoryjnych i powoduje tym samym delegalizację całej funkcjonującej już w obrocie prawnym uchwały. W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina W. wniosła o jego uchylenie któremu zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 6 i art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przepis art 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela stanowi delegację dla rady gminy do określenia wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4 (jakim jest również nagroda). Z regulacji § 5 uchwały wprost wynika że rada określając granice kwotowe nagrody oraz termin jej wypłacania określiła wysokość i warunki wypacania nagród. W tej sytuacji za chybiony uznano zarzut Wojewody, iż Rada określiła wysokość powyższych nagród oraz warunki ich wypłacania do czego nie była uprawniona. Wskazano przy tym, że przy ocenie przedmiotowej uchwały Wojewoda nie zauważył § 6, w którym przewidziano możliwość przyznawania jednorazowych nagród okolicznościowych. Ponadto zdaniem skarżącej przepis § 5 pkt 1-3 jest również zgodny z art 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela. W pojęciu "kryteria i tryb przyznawania nagród" mieści się określenie, że "nagroda nie powinna być wyższa" (bądź niższa) niż określone kwoty oraz termin w którym nagroda jest przyznawana ("z okazji Dnia Edukacji"). Biorąc pod uwagę, że nagroda jest przyznawana ze specjalnego funduszu, o którym mowa w art 49 ust. 1 powołanej ustawy wskazano, że uchwała rady musi określać "sposób podziału środków na nagrody" (art 49 ust.2 Karty Nauczyciela), zaś jednym ze sposobów podziału tych środków jest zakreślenie granic w jakich powinna mieścić się nagroda. W dalszej części za niesłuszne uznano stanowisko Wojewody co do stwierdzenia nieważności punktu 1 przedmiotowej uchwały. Wskazano, że cała materia tej uchwały miała zastąpić obowiązującą treść § 10 pkt 1, 3-7 uchwały rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli (...). Zaznaczono, że w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Ś. z dnia [...], uchylono częściowo § 10 pkt 1 jak również § 10 pkt 2 i § 11 oraz § 12 regulaminu. Uchwała z dnia [...] miała zatem kompleksowo i całościowo uregulować kwestię regulaminu przyznawania nagród, czego właśnie wymagały zasady poprawnego prawotwórstwa. Podniesiono przy tym, iż zapis nadal obowiązującego § 10 regulaminu wynagradzania, jest identyczny (z wyjątkiem kwot) z treścią § 5 pkt 1-3 regulaminu, a mimo to Wojewoda stwierdza, że identyczna norma jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumenty przytoczone już w rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela rada gminy określa wysokość i warunki wypłacania nagród, zaś na podstawie art. 49 ust. 2 tej ustawy rada ustala kryteria i tryb przyznawania nagród. Zdaniem Wojewody zakresy obu upoważnień nie mogą się krzyżować, zaś uznanie że obie delegacje mają element wspólny podważa sens tych regulacji i obala leżący u podstaw reguł wykładni racjonalizm ustawodawcy. Rada w oparciu o wskazane upoważnienia powinna zatem podjąć dwie uchwały bądź ewentualnie w regulaminie wynagradzania może zawrzeć materię określona w przepisie art 49 ust. 2 ustawy – ale nie odwrotnie. Za trafnością tego stanowiska, w ocenie Wojewody, przemawia brak wskazania w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela. Zaznaczył przy tym, że rzeczywistej woli Rady jako organu władzy publicznej nie można domniemywać i należy się opierać na dosłownym brzmieniu uchwalonego aktu. Ponadto w kwestii nieważności pkt 1 uchwały uchylającego § 10 ust. 1, 3-7 uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania podkreślił, że tylko regulamin zawierający wszystkie elementy wskazane w art 30 ust. 6 Karty Nauczyciela uchodzi za legalny. W wyniku uchylenia wskazanego przepisu doszło do następczej niezgodności z prawem uchwały, gdyż nie zawierałaby ona wszystkich elementów przedmiotowo istotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa P..p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku istotnych naruszeń prawa, na podstawie art. 148 ustawy P.p.s.a., Sąd może zaskarżony akt uchylić. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Istotą sporu pomiędzy Gminą W. a Wojewodą Ś. stało się odmienne traktowanie obowiązków wynikających z treści upoważnień ustawowych zawartych w art. 30 ust. 6 oraz art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 Karta Nauczyciela ( tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112 z póżn. zm.), a odnoszących się do przestrzegania zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych. Zdaniem Wojewody Rada Gminy W. podejmując uchwałę nr [...] z dnia [..] w sprawie regulaminu przyznawania nagród dla nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych na terenie Gminy W. obowiązkowi temu uchybiła. W § 5 pkt 1-3 regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela zawarła uregulowania dotyczące wysokości oraz warunków wypłacania nagród nie mieszczące się z zakresie objętym tym upoważnieniem. Unormowała zatem kwestie wymagające określenia w regulaminie wynagradzania podejmowanym na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Jednocześnie Rada uchyliła tą uchwałą § 10 pkt 1, 3-7 regulaminu wynagradzania przyjętego uchwałą [...] z dnia [...], pozbawiając ten akt elementu obligatoryjnego co, zdaniem Wojewody, powoduje delegalizację całej tej uchwały. Rozważania w zakresie legalności rozwiązań objętych przedmiotową uchwałą w sprawie regulaminu przyznawania nagród dla nauczycieli, a zakwestionowanych przez organ nadzoru należało zatem rozpocząć od analizy wskazanych delegacji ustawowych. Stosownie do treści art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Z kolei na podstawie art. 30 ust. 6 tej ustawy organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4. Natomiast ust. 1 pkt 4, o którym mowa w ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy stanowi, że wynagrodzenie nauczycieli składa się między innymi z nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54. Nie ulega wątpliwości, że wynagrodzeniem w rozumieniu przepisów ustawy Karta Nauczyciela (art. 30 ust. 1) są zatem również składniki nieperiodyczne, a przesądzone wprost przepisami tej ustawy lub przepisami innych ustaw. Do nich zalicza się m.in. nagrody ze specjalnego funduszu nagród. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż organ prowadzący szkołę jest upoważniony do określania wysokości i warunków wypłacania nagród będących składnikiem wynagrodzenia, jak również ustalenia trybu i kryteriów przyznawania nagród, natomiast zakresy obu upoważnień, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie pokrywają się. Jednakowoż o ile w pierwszym przypadku tj. określenia warunków i wysokości wypłacania nagród regulacja ta powinna przybrać formę regulaminu, to w drugim takiego wymogu ustawodawca nie określił. W obu jednakże przypadkach regulacje te stanowią akty prawa miejscowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że art 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, ani żaden inny przepis tej ustawy nie nakazuje, aby uchwalony na tej podstawie regulamin, w jednym tylko akcie prawnym, regulował całościowo wszystkie kwestie dotyczące wynagradzania, innych składników oraz dodatków (por. wyrok NSA z dnia 19.12.2001r. sygn. akt II SA/Ka 3153/01 LEX 1338862). Przyjdzie stwierdzić, że możliwość realizacji upoważnienia przez większą liczbę aktów przewiduje § 119 ust. 2 rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908.). Z przepisu tego wynika że jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dadzą się tematycznie wyodrębnić, tak że ich zakresy są rozłączne można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie. Zatem w ocenie Sądu można przyjąć, że sprawa wysokości i warunków wypłacania nagród mogłaby być uregulowana w odrębnym regulaminie, aniżeli w regulaminie wynagradzania, przy spełnieniu wymogów określonych w art. 30 ust. 6 oraz ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela. To zaś prowadziłoby do wniosku, iż objęcie takim regulaminem również materii określonej w art. 49 ust. 2 tej ustawy nie stałoby na przeszkodzie, skoro materie te pozostają ze sobą w oczywistym związku. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało ocenić zarzut Wojewody dotyczący przekroczenia przez Radę kompetencji normotwórczych przyznanych jej przepisem art. 49 ust. 2 omawianej ustawy, na podstawie którego przedmiotowa uchwała została podjęta. Jak już wskazano przepis ten wyraźnie określa zakres przedmiotowy upoważnienia, który odnosi się wyłącznie do trybu i kryteriów przyznawania nagród. Natomiast rada w § 5 ust. 1-3 regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały poprzez wskazanie terminu w jakim nagrody będą wypłacane oraz granic kwotowych nagród również określiła warunki i wysokość ich wypłacania. W regulaminie tym zawarła więc materię, do regulacji której rada na mocy art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela jest uprawniona. Wobec powyższego nie można byłoby twierdzić, że Rada Gminy W. przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, można co najwyżej twierdzić, że w regulaminie zawarta została materia, do uregulowania której wprawdzie Rada była umocowana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 tej ustawy, choć w podstawie prawnej uchwała ta nie znajduje oparcia, na skutek braku wskazania w niej tego przepisu. Fakt niepowaołania podstawy prawnej dla zawartej w uchwale regulacji stanowi niewątpliwie uchybienie. Natomiast skoro podstawa do regulacji tej materii w formie regulaminu istnieje, to samo jej niepowołanie w podstawie prawnej nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Jednakże dokonując analizy przyjętego przedmiotową uchwałą regulaminu trzeba stwierdzić, że w jego § 1 Rada, określając zakres przedmiotowy regulaminu, jednoznacznie i wyczerpująco wskazała kwestie objęte tą regulacją. W przepisie tym została wskazana materia określona wyłącznie w delegacji ustawowej zawartej w powołanym w podstawie prawnej uchwały art. 49 ust. 2 Karta Nauczyciela. To zaś oznacza, że pominięcie w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela nie można uznać za przypadkowe. Zauważyć przyjdzie, że również w skardze skarżąca wykazywała, że w pojęciu trybu i kryteriów przyznawania nagród mieszczą się zapisy określone w § 5 ust. 1-3 regulaminu. Jednakże, jak słusznie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę, zakresy obu upoważnień nie mogą się krzyżować, zaś przyjęcie, że obie delegacje mają element wspólny podważa sens tych regulacji. Wobec powyższego, należało stwierdzić, że pomiędzy przepisem § 1 regulaminu przyznawania nagród (...) określającym jego zakres przedmiotowy a regulacją zawartą w § 5 ust. 1-3 tegoż regulaminu, istnieje wyraźna sprzeczność. Objęta regulacją tego przepisu materia nie mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym regulaminu określonym w jego § 1 i w tym kontekście wykracza poza materię określoną w delegacji ustawowej, zawartej w art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela, w oparciu o którą regulamin ten został uchwalony. Ponadto trzeba wskazać, że z dniem 1 stycznia 2005 r. ustawodawca zmieniając, poprzez art 1 pkt. 17 lit. c ustawy z dnia 15 lipca 2004 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1845), brzmienie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nałożył na organ stanowiący obowiązek corocznego wydawania uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania. Zatem uchwała ta podejmowana jest na określony czas z okresem obowiązywania wynikającym z art 30 ust. 6 oraz ust. 6b wskazanej ustawy. Regulamin taki został uchwalony na [...] r. uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...]. Przepis § 10 pkt 1, 3-7 regulaminu wynagradzania zawiera materię odnoszącą się do wysokości i warunków wypłacania nagród. Zatem w okresie obowiązywania tego aktu uchwalonego na rok [...] organy gminy zobowiązane były do jego realizowania. Nie było zatem podstaw do regulowania tej materii w nowym regulaminie skoro objęta została regulaminem wynagradzania, co najwyżej w okresie obowiązywania tego regulaminu organ mógł dokonywać w nim niezbędnych i uzasadnionych zmian. Natomiast w przypadku uchwał podejmowanych na podstawie art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela w zakresie trybu i kryteriów przyznawania nagród takiego wymogu czasowego ustawa nie zawiera. Oznacza to, że ustawodawca dla uchwał regulujących tą materię nie przewidział zarówno obowiązku corocznego ich podejmowania jak i ograniczenia czasowego co do ich obowiązywania. Rada w przedmiotowej uchwale, działając zgodnie z powołana podstawą prawną, nie określiła na jaki okres regulamin ten został uchwalony, choć w § 5 regulaminu przyjętego tą uchwałą zawarła materię, która powinna być uchwalana corocznie, a więc na dany rok. To zaś oznacza, że w tym zakresie uchwała pozostaje w kolizji z art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. W ocenie Sądu uchylenie tą uchwałą § 10 pkt 1, 3-7 regulaminu wynagradzania nie stanowi natomiast wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż § 5 regulaminu przyznawania nagród zastępuje ten przepis w okresie na jaki regulamin wynagradzania został przyjęty. Należy w pełni zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, iż rzeczywistej woli rady jako organu władzy publicznej nie można domniemywać, wola ta powinna bowiem znaleźć odzwierciedlenie w brzmieniu uchwalonego aktu. Powyższe, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że w ostateczności rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. nie narusza prawa. Przyjdzie nadto wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, zatem z tego też powodu Sąd nie mógł zajmować się kontrolą legalności przepisów uchwały nie objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem. Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.