IV SA/Gl 793/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala sprzeciw. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem M. S. (dalej: "skarżący" lub "strona), złożonym w dniu 16 lutego 2018 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Zastępca Dyrektora ds. Pomocy Środowiskowej MOPS w M., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta M., decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w miesiącu lutym 2018 r. W uzasadnieniu decyzji podał, iż w związku z wnioskiem strony o pomoc, organ na dzień 28 lutego 2018 r. wyznaczył termin wywiadu środowiskowego i zawiadomił o tym stronę na piśmie (potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez stronę nastąpiło w dniu 28 marca 2018 r.). W dniu 28 lutego 2018 r. pracownicy socjalni organu nie zastali strony w miejscu zamieszkania. Ponownie wyznaczono termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 9 marca 2018 r., również wówczas pracownicy socjalni nie zastali strony. Dodatkowo, strona nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia innego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, mimo podania numeru telefonu kontaktowego do pracownika socjalnego. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego odmówiono przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 4 maja 2018 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyraził niezadowolenie z podjętego w jego sprawie rozstrzygnięcia oraz stwierdził, że w dniu 19 marca 2018 r. otrzymał zawiadomienie o planowanym na dzień 9 marca 2018 r. terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Natomiast o terminie wywiadu wyznaczonym na dzień 28 lutego 2018 r. dowiedział się w dniu 5 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a."), uchyliło w całości decyzję z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa i należało ją uchylić, bowiem decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Prawidłowe zatem przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie złożonego wniosku o przyznanie pomocy musi obejmować wywiad środowiskowy. Wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, zwanej dalej w skrócie: "ustawa"). Składa się on na postępowanie wyjaśniające, poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń, z wyjątkami przewidzianymi w tej ustawie. Również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego oraz podlega przepisom o dowodach, uregulowanych w k.p.a. W myśl art. 107 ust. 1 ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia. W przypadku kolejnego ubiegania się o pomoc przez ten sam podmiot nie przeprowadza się nowego wywiadu środowiskowego, a jedynie aktualizuje poprzedni. Analogicznie postępuje się w przypadku zmiany danych zawartych w wywiadzie. W stosunku do osób korzystających ze stałych form pomocy społecznej aktualizację wywiadu sporządza się co najmniej raz na 6 miesięcy, nawet jeżeli nie nastąpiła zmiana danych (art. 107 ust. 4 ustawy). Trzeba zaznaczyć, że niezależnie od wywiadu środowiskowego strony korzystające ze świadczeń są zobowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał pomoc, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej branej pod uwagę w chwili ustalania prawa do wnioskowanego świadczenia. Postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej oprócz wywiadu środowiskowego odwołuje się również do innych dowodów, w dużej mierze opiera się na oświadczeniach stron oraz na dokumentach urzędowych. Warto zaznaczyć, że dokumentom urzędowym k.p.a. przyznaje zwiększoną moc dowodową. Dokumenty te stanowią dowód na to, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, pod warunkiem że zostały sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe. Jeżeli zaś przepis nie wymaga urzędowego zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, organ prowadzący postępowanie odbiera od strony oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Uznanie faktów lub stanu prawnego za udowodnione tylko na podstawie oświadczenia strony budzi wątpliwości, zwłaszcza, że omawiana ustawa łagodzi wymagania w tym zakresie. Nie odwołuje się ona do odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, zaś złożenie oświadczeń niezgodnych z prawdą, na podstawie których przyznano pomoc, skutkuje jedynie zwrotem świadczenia nienależnie pobranego. Rodzinny wywiad środowiskowy nie jest jedynym dowodem, choć niewątpliwie najważniejszym, ale w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy dopuścić także inne dowody z odpowiednim zastosowaniem k.p.a., zwłaszcza gdy występują przeszkody w przeprowadzeniu wywiadu. Sytuacja taka może być spowodowana bierną lub negatywną postawą strony postępowania lub innymi przeszkodami (np. nieznane miejsce pobytu zainteresowanego lub choroba strony). Wówczas, w miarę możliwości, należy przeprowadzić wywiad z rodziną osoby zainteresowanej, dokonać oględzin miejsca zamieszkania, zebrać dane posiadane z urzędu oraz dopuścić inne możliwe dowody. Nadto, pracownik socjalny nie może skupiać się jedynie na administracyjno-prawnych aspektach swojej pracy, lecz musi podejmować również wszelkie niezbędne działania zmierzające do rozpoznania sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia i przyjścia jej z niezbędną pomocą (por. wyrok WSA z dnia 8 września 2009 r. o sygn. akt IV SA/Gl 50/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Zasady przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1788). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia, a w sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się niezwłocznie, nie później niż w terminie 2 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, zwanego dalej "świadczeniem". Wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wyznaczył terminy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na dzień 28 lutego 2018 r. i 9 marca 2018 r., natomiast strona odebrała zawiadomienia odpowiednio w dniu 5 i 19 marca 2018 r., czyli już po tych terminach, a organ mimo to w dniu [...] r. wydał merytoryczną decyzję. Tymczasem, mamy do czynienia z niemożliwością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanych przez organ I instancji terminach. Dodatkowo, jak zauważono i wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego było niezbędne do wydania decyzji rozstrzygającej o wnioskowanych przez stronę potrzebach. Dodatkowo, w kierowanych do strony pismach nie została ona prawidłowo pouczona, iż brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego może implikować odmowę wnioskowanych świadczeń. Jako niewystarczający dowód w sprawie uznano również sporządzone przez pracownika organu I instancji notatki służbowe, bowiem w tym przypadku winny być sporządzone protokoły z pouczeniem strony o konsekwencjach braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w ustaleniu jej sytuacji dochodowej, rodzinnej i majątkowej. Nadto, na etapie postępowania odwoławczego strona wyraża wolę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z jej udziałem, bowiem stwierdziła, że pisma w sprawie przeprowadzenia wywiadu otrzymuje po terminie. W konsekwencji decyzja organu I instancji musiała być uchylona ze względów formalnych, jak i merytorycznych, a wniosek przekazany do ponownego rozpatrzenia, albowiem zgodnie z utrwalonym w tej mierze orzecznictwem sądowym organ odwoławczy nie może zastąpić czynności właściwego organu pierwszoinstancyjnego. W ramach ponownego postępowania organ I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe z uwzględnieniem zasady czynnego udziału w tym postępowaniu, jak też rozważy ustalenie z udziałem strony daty kolejnego wywiadu środowiskowego. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł takie same zarzuty i argumentację, jak w treści odwołania. Domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego z powodu braku powiadomienia o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez organ I instancji, bowiem zawiadomienie zostało mu doręczone po wyznaczonych terminach. Zwrócił uwagę, że złożony przez niego wniosek o przyznanie pomocy nadal nie został rozpatrzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, zwana dalej "ustawą nowelizującą"). Wprowadziła ona zmiany między innymi do regulacji zawartych w p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu 6 czerwca 2018 r. i doręczona skarżącemu w dniu 28 czerwca 2018 r., a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji p.p.s.a. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a., Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawą nowelizującą wprowadzono również do p.p.s.a. nową treść art. 151 a w brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.". Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy (pkt XI. 1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jednak Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. o sygn. akt II SA/GI 439/06, CBOS). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. o sygn. akt l SA/Sz 1256/13, CBOS). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, CBOS). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej zaskarżonej decyzji organu odwoławczego stwierdzić należy, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W przepisie tym wyraźnie wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, po pierwsze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2279/13, CBOS). W niniejszej sprawie bezspornie nie wyjaśniono jej stanu faktycznego z powodu braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz nie dokonano istotnych ustaleń koniecznych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie był uprawniony samodzielnie przeprowadzić postępowania w tak szerokim zakresie, jak przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w celu ustalenia sytuacji życiowej skarżącego. Dodatkowo, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64 e p.p.s.a. wskazać należy, że organ odwoławczy wykazał naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz, ocenił, że mają one istotny wpływ na zakres niezbędny do wyjaśnienia sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd jej oceny merytorycznej, zwłaszcza w zakresie nie wyjaśnionych okoliczności faktycznych i prawnych. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.