IV SA/Gl 799/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi C. L. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. (dalej organ pierwszej instancji lub PPIS w S.) - działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia u C.L. (dalej strona lub skarżący) choroby zawodowej – przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej /FEV1/ poniżej 60% wartości należnej, wywołanej narażeniem na pyły lub gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej co najmniej w 30% przypadków stwierdzono na stanowisku pracy przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń (poz. 5 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, tj.: Dz. U.2013.1367; dalej rozporządzenie). W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 19 lutego 2016 r. w związku ze zgłoszeniem otrzymanym z Przychodni [...] w S. W dniu 5 kwietnia 2016 r. skierowano stronę na badania do Poradni Chorób Zawodowych WOMP w S. (dalej PZCH WOMP). Ta placówka orzecznicza pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. poinformowała organ, że w 2012 r. prowadziła już w sprawie ww. choroby zawodowej postępowanie diagnostyczne w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. (dalej PPIS w J.) i wydała orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...]r. o braku podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej – przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli (poz. 5 wykazu chorób zawodowych). Rozstrzygnięcie zawarte w tym orzeczeniu podtrzymał Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (dalej IMPiZŚ) jako jednostka orzecznicza II instancji, wydając orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...]r. Organ pierwszej instancji wskazał, że PPIS w J. pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. potwierdził, że prowadził postępowanie administracyjne w kierunku ww. choroby zawodowej, które zakończyło się wydaniem decyzji o braku podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej (decyzja nr [...] z dnia [...]r.); z tego względu, iż przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, na które cierpi skarżący nie ma etiologii zawodowej, a to z tego powodu, że nie występuje trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc prowadzące do obniżenia FEV1 poniżej 60% wartości należnej; nadto nie zostało spełnione kryterium narażenia na pyły lub gazy drażniące w warunkach przekroczenia NDS. Decyzja ta została utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej organ odwoławczy lub ŚPWIS) decyzją nr [...] z dnia [...]r. Uwierzytelnione kserokopie tych decyzji zostały załączone do pisma. Organ pierwszej instancji wskazał, że w przeprowadzonym przez niego postępowaniu potwierdzono, że skarżący zakończył pracę w narażeniu na pyły i gazy drażniące 31 grudnia 2011 r. Kolejno wywiódł, że biorąc pod uwagę okoliczność, że skarżący zakończył pracę zawodową w 2011 r., a w sprawie przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, toczyło się już postępowanie, w którym dokonano ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, wszczęte w dniu 19 lutego 2016 r. postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wyraził swoje niezadowolenie, w szczególności akcentując fatalny stan zdrowia oraz wadliwość postępowania prowadzonego w 2012 r., związaną z nieprawidłowym badaniem wydolności oddechowej - po podaniu leku rozszerzającego naczynia oskrzelowo-płucne. Eksponował również okoliczność, iż stan jego zdrowia jest następstwem choroby zawodowej powikłanej gorączki metalicznej po zatruciu tlenkiem cynku, której efektem jest – jego zdaniem – zespół chorób zawodowych takich jak rozedma płuc, przewlekła obturacyjna choroba płuc, napadowa nadkomorowa arytmia serca. Wskazał, że dysponuje decyzją organu odwoławczego z 1986 r. stwierdzającą chorobę zawodową – gorączkę metaliczną oraz decyzją PPIS w S. z 2014 r. stwierdzającą chorobę zawodową – zaćmę. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, treść odwołania oraz ustalenia dowodowe, na których oparł się organ pierwszej instancji. Podkreślił, że strona w 2011 r. zakończyła pracę w narażeniu na działanie pyłów i gazów drażniących, a zgodnie z przepisami, w przypadku choroby zawodowej opisanej w poz. 5 wykazu okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, wynosi 1 rok. Mając na względzie decyzję wydaną przez PPIS w J. w dniu [...]r. o braku podstaw do stwierdzenia przedmiotowej choroby zawodowej oraz utrzymującą ją w mocy decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r. stwierdził, że w aktualnie prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Wskazał, że zakres rozpoznania sprawy uregulowany w rozporządzeniu został zachowany. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona podtrzymała swoje zarzuty prezentowane w odwołaniu. W szczególności zarzut dotyczący wadliwości diagnostyki medycznej, na której oparto się w postępowaniu prowadzonym w 2012 r. Skarżący wywodził nadto, iż orzekanie winno było uwzględnić okoliczność, iż choroba zawodowa z punktu 1 wykazu (zatrucie ostre albo przewlekłe lub ich następstwa wywołane przez substancje chemiczne) została u niego rozpoznana, a powikłania i uszkodzenia narządów wewnętrznych są wynikiem ciężkiego zatrucia tlenkiem cynku z obustronnym zapaleniem płuc w 1986 r. Odwoływał się również do tabel chorób zawodowych z lat 70-tych XX wieku, a także do wyników badań medycznych z 12 maja 2016 r., które wskazują na występowanie choroby zawodowej; które – jak podkreślił - przedłożył w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełnym zakresie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych i stwierdził, że skarga jest niezasadna. Skarga została wywiedziona na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej /FEV1/ poniżej 60% wartości należnej, wywołanej narażeniem na pyły lub gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej co najmniej w 30% przypadków stwierdzono na stanowisku pracy przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń (poz. 5 wykazu zamieszczonego w załączniku do rozporządzenia). Bezprzedmiotowości postępowania – będącej podstawą jego umorzenia - organy dopatrzyły się w fakcie istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej organu odwoławczego z dnia [...]r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...]r. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego ww. choroby zawodowej. Podkreślono tożsamość obydwu spraw administracyjnych. Na wstępie wskazać należy, iż w świetle ustaleń doktryny oraz orzecznictwa sądowego, przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). "Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (wyrok NSA z 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, niepubl.). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r., str. 101, t. 3). Z kolei według art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazać należy, iż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83). Co do zasady przyjąć należy, że stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Niedopuszczalne bowiem jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem. Analiza akt sprawy wskazuje, iż w istocie pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją tego organu z dnia [...]r., a postępowaniem zainicjowanym w dniu 19 lutego 2016 r. zachodzi tożsamość. Po pierwsze, w obydwu tych postępowaniach stroną domagającą się stwierdzenia choroby zawodowej był skarżący. Istnieje również tożsamość organu. Jeżeli chodzi o podstawę prawną żądania skarżącego wskazać należy, że zarówno w dacie złożenia pierwszego wniosku o stwierdzenie u skarżącego choroby zawodowej – przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli (poz. 5 wykazu chorób zawodowych), jak i drugiego wniosku dotyczącego stwierdzenia choroby zawodowej – przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli (poz. 5 wykazu chorób zawodowych), obowiązywało w niezmienionym kształcie normatywnym to samo rozporządzenie wydane na podstawie art. 237 § 1 Kodeksu pracy. Świadczy to o tożsamości stanu prawnego istotnego dla rozstrzygnięcia w obydwu porównywanych sprawach. Kolejnym elementem, którego tożsamość warunkuje tożsamość spraw jest stan faktyczny. Mając na względzie zarzuty skargi Sąd do tej kwestii odniesie się szerzej. Z akt wynika, że postępowanie toczące się w 2013 r. i postępowanie zainicjowane w 2016 r. dotyczyły wyłącznie rozpoznania choroby zawodowej – przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli (poz. 5 wykazu), a nie innych chorób zawodowych, których rozpoznania – jak wynika z treści skargi – domaga się strona. W obydwu przypadkach granice przedmiotowe postępowań zostały ukształtowane poprzez treść skierowań lekarskich, w wyniku których wszczęto postępowania. Organy nie były uprawnione do prowadzenia postępowań w innym zakresie niż wynikało to z treści skierowań lekarskich; dlatego postępowanie organów w tym zakresie należy ocenić jako prawidłowe. W tym miejscu trzeba nadmienić, że powyższe nie oznacza, że nie jest możliwe prowadzenie postępowań również w innym zakresie, wskazanym przez stronę. Pracownik lub były pracownik może w toku postępowania zgłaszać kolejne jednostki chorobowe, które w jego ocenie są chorobami zawodowymi, ale powyższe nie modyfikuje załatwianej w danym postępowaniu sprawy administracyjnej. Jej kształt pozostaje niezmieniony. Natomiast kolejne żądania strony winny być potraktowane jako inicjatywa wszczęcia innego postępowania, gdyż wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w innym zakresie (właściwej diagnostyki medycznej), może również dojść do zmiany stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 265/09, LEX nr 507591). Jeżeli organy nie reagują na takie żądania prowadzenia postępowania co do stwierdzenia również innych chorób zawodowych, to stronie służy skarga na bezczynność organu. Wracając do oceny tożsamości spraw w zakresie stanu faktycznego Sąd jeszcze raz podkreśla, że owa tożsamość musi dotyczyć jedynie elementów relewantnych prawnie (faktów prawotwórczych). Analiza sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]r. wskazuje, że jako istotną okoliczność ustalono, że skarżący zakończył pracę w narażeniu z końcem 2011 r. Do czasu rozstrzygnięcia drugiej ze spraw – zakończonej zaskarżoną decyzją, nic się w tym zakresie nie zmieniło. Strona nie pracowała już w narażeniu po końcu 2011 r. Kolejną okolicznością relewantną prawnie jest wynik badań lekarskich na okoliczność istnienia choroby zawodowej, przeprowadzonych przez uprawnione jednostki orzecznicze. W postępowaniu zakończonym ostatecznie w 2013 r. w badaniach jednostek orzeczniczych obydwu stopni rozpoznano przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, ale nie rozpoznano choroby zawodowej ze względu na brak trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc, skutkującego obniżeniem FEV1 poniżej 60% wartości należnej. W postępowaniu toczącym się w 2016 r. badań lekarskich nie powtórzono. Sąd ocenia, że w okolicznościach sprawy, takie odstąpienie od prowadzenia kolejnej diagnostyki medycznej i jednoczesne przyjęcie tożsamości stanu faktycznego sprawy, było dopuszczalne z powodów, które zostaną poniżej wyjaśnione. Jak wynika z wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, w przypadku choroby zawodowej określonej w punkcie 5 (przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, które spowodowało trwałe upośledzenie sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej /FEV1/ poniżej 60% wartości należnej, wywołanej narażeniem na pyły lub gazy drażniące, jeżeli w ostatnich 10 latach pracy zawodowej co najmniej w 30% przypadków stwierdzono na stanowisku pracy przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń) okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi 1 rok. Tym samym, z woli ustawodawcy istnieje możliwość stwierdzenia tej choroby zawodowej, jeżeli jej udokumentowane objawy pojawią się w okresie pracy w narażeniu zawodowym lub w ciągu roku po zakończeniu pracy w narażeniu. W okolicznościach sprawy takie objawy musiałyby się pojawić do końca 2012 r. i zostać w tym okresie udokumentowane. Ponieważ brak możliwości dokumentowania istnienia przedmiotowej choroby zawodowej w okresie do końca 2012 r. (okresie referencyjnym) za pomocą badań wykonywanych w 2016 r.; dlatego względy ekonomiki procesowej pozwalają na przyjęcie tożsamości stanu faktycznego pomimo odstąpienie od przeprowadzenia kolejnych badań lekarskich - jeżeli nie mogłyby one stwierdzić istnienia w 2012 r. (lub w okresie wcześniejszym) okoliczności warunkujących uznanie występowania choroby zawodowej. W tym miejscu trzeba jeszcze wyjaśnić, że taka możliwość przyjęcia tożsamości sprawy bez przeprowadzenia kolejnych badań lekarskich istnieje wyłącznie w przypadku chorób zawodowych o charakterze sparametryzowanym, dla których został ustalony limitowany okres referencyjny – a nie wszystkich. Jeżeli prawodawca łączy kwalifikację danej choroby jako choroby zawodowej z wystąpieniem określonego parametru, a nie z wystąpieniem choroby jako takiej (bo wystąpienie choroby, która nie osiągnęła wymaganego parametru nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej), to warunek udokumentowania wystąpienia w okresie referencyjnym nie dotyczy samej choroby, lecz jej parametru – gdyż to jest właśnie fakt prawotwórczy. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że prawidłowo organy oceniły, że postępowanie zainicjowane w dniu 19 lutego 2016 r. w związku ze skierowaniem w celu rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, jest bezprzedmiotowe ze względu na istnienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej wydanej w tożsamej sprawie. Jednocześnie Sąd – odnosząc się do wywodów skargi i wypełniając obowiązek informacyjny – wskazuje skarżącemu, że podnoszone przez niego okoliczności i zarzuty mogą stanowić podstawę do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajduje się decyzja ostateczna (a taki charakter ma decyzja organu odwoławczego z dnia [...]r.), to taka decyzja tamuje możliwość ponownego załatwienia tej samej sprawy. Jeżeli – zdaniem skarżącego – taka ostateczna decyzja jest jednak rażąco wadliwa, to może domagać się stwierdzenia jej nieważności, występując z umotywowanym żądaniem do organu odwoławczego. Dopiero usunięcie z obrotu decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia jej nieważności otwiera możliwość ponownego prowadzenia postępowania w tej samej sprawie, ponieważ orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji działa ze skutkiem ex tunc (wstecz) i powoduje powrót postępowania do momentu jego wszczęcia (w okolicznościach sprawy do roku 2012). Jeżeli natomiast skarżący żąda prowadzenia postępowania w kierunku stwierdzenia również innych – niż wynika to ze skierowań lekarskich - chorób zawodowych, to może zgłosić takie żądanie do organu pierwszej instancji; w celu zainicjowania odrębnych, nowych postępowań administracyjnych. Z powodów wyżej szczegółowo wyjaśnionych Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.