IV SA/Gl 802/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...], złożonym w formie ustnej do protokołu w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., E.P. domagała się przyznania zasiłku celowego na zakup lekarstw oraz przedłożyła kserokopie recept. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił przyznania E.P. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków. W uzasadnieniu wyjaśnił, że dochód rodziny, do którego wliczono darowiznę rozliczoną na okres od [...] do [...], wynosi [...] zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, określone w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej wynoszące dla rodziny strony 702,- zł. W konsekwencji strona nie spełnia warunku do przyznania zarówno zasiłku celowego, jak i specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku celowego zwrotnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E.P., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Strona oświadczyła, że darowiznę przekazała na czynsz za mieszkanie i nie kupiła za nią "kromki chleba". Argumentowała, że jest matką samotnie wychowującą córkę A.P., a jej sytuacja życiowa i finansowa jest bardzo trudna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., uchyliło w całości decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej i zaznaczyło, że prawidłowo wliczono do dochodu rodziny otrzymaną przez odwołującą darowiznę, rozliczając ją na kolejnych 12 miesięcy, poczynając od miesiąca w którym została ona wypłacona. Nie ulega zatem wątpliwości, iż odwołująca nie spełnia kryterium do przyznania zasiłku celowego, gdyż jej dochód wynoszący [...] - zł przekracza kryterium ustawowe, które wynosi 702 - zł. Jednakże organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania stronie wyjaśniono kryteria które decydują o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku, co ma istotne znaczenie dla wyniku niniejszego postępowania. W sytuacji, kiedy strona nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania zasiłku celowego może ubiegać się o inne formy pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej, a wówczas organ pierwszej instancji powinien podjąć rozstrzygnięcie w tym zakresie. Na podstawie art. 8 i art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Obowiązane są zatem do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Co więcej, organy mają obowiązek udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tak aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W aktach administracyjnych znajduje się analiza budżetu rodziny odwołującej, jednakże na tej podstawie nie można stwierdzić, czy jej rodzina ma możliwość zaspokojenia zgłoszonych potrzeb z własnych środków. W analizie tej ujęto bowiem jedynie nie opłacone wydatki na energię i gaz. Dodatkowo biorąc pod uwagę upływ czasu należało również uwzględnić zmianę sytuacji dochodowej jej rodziny, gdyż otrzymana darowizna został rozliczona za okres od [...] do [...], a okres ten już minął. Z tego powodu w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy strona ubiega się o przyznanie innych form pomocy, a gdyby nadal nie spełniała kryterium dochodowego do przyznania zasiłku celowego rzetelnie przeprowadzić z udziałem strony analizę domowego budżetu, a przede wszystkim ustalić wysokość ponoszonych wydatków, w tym również na realizację recept, złożonych do wniosku o przyznanie zasiłku celowego. E.P. w skardze od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyraziła swoje niezadowolenie z przebiegu i wyników postępowania administracyjnego. Zwróciła uwagę na fakt, że jej sprawy prowadzi już piąty pracownik pomocy społecznej, a jej uzasadnione potrzeby nie są nadal zaspokojone oraz domagała się zwrotu kosztów korespondencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę postulowało jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany wcześniej zajętego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie jako P.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym względem zaskarżoną decyzję, skargę należało oddalić jako bezzasadną. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca uzyskała w [...] darowiznę w wysokości [...] zł, a zatem nastąpiła zmiana jej sytuacji dochodowej. Sąd w pełni podziela ustalenia organów administracji obu instancji dotyczące wysokości dochodu rodziny skarżącej, który od [...] do [...] wyniósł [...] zł (darowizna została podzielona na 12 miesięcy - [...] zł miesięcznie, alimenty [...] zł. oraz zasiłek rodzinny [...] zł.). W rezultacie uzyskana darowizna przyczyniła się do przekroczenia kryterium dochodowego wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który dla dwuosobowej rodziny skarżącej wynosi 702 zł. Zatem organy administracji orzekające w niniejszej sprawie zasadnie wykluczyły możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego. Analogiczne stanowisko w tym zakresie zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę E.P. w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...] o przyznanie zasiłku celowego również na zakup leków (wyrok z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 332/11, dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczeniansa.gov.pl). W dalszej kolejności należy zauważyć, że przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm), zwanego dalej w skrócie jako K.p.a. Organ orzekł w niej o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania z powodu dostrzeżonych uchybień proceduralnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 789/08 - Lex nr 597860 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 51/10 - Lex nr 668565). W konsekwencji badając legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że uchybienia proceduralne dotyczące zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta B., jakie dostrzegł organ odwoławczy, nie mogły zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. i wykraczało poza zakres regulacji art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium słusznie zauważyło, że organ pierwszej instancji odmawiając przyznania zasiłku celowego nie rozważył w sposób wystarczający, czy strona spełnia kryteria pomocy w formie zasiłków specjalnych, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie w decyzji organu pierwszej instancji znalazło się stwierdzenie, że "nie stwierdzono okoliczności do przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku celowego zwrotnego", jednakże stanowisko to nie zostało poparte żadnym uzasadnieniem. Nie dokonano jednocześnie pełnej analizy budżetu rodziny, w celu określenia, czy ma ona możliwość zaspokojenia zgłoszonych potrzeb z własnych środków. Dodatkowo jak słusznie zauważył organ odwoławczy nie zweryfikowano kosztów leków, na pokrycie których skarżąca domaga się przyznania zasiłku. W tym zakresie nie wystarczająca wydaje się adnotacja o koszcie leku naniesiona na przedstawionych przez skarżącą receptach (k- 11 i 12 akt administracyjnych), której nie można uznać za wiarygodny dowód. Jest nim natomiast dla przykładu paragon, faktura lub zaświadczenie z apteki. Na ponowne i prawidłowe wyjaśnienie sprawy będzie miał również fakt, że od miesiąca [...] do dochodu skarżącej nie będzie już wliczona podzielona na 12 miesięcy kwota darowizny, przez co jej dochód będzie o wiele mniejszy. Przyjdzie jednocześnie zaakcentować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, iż w sytuacji braku możliwości przyznania przez organ zasiłku celowego lub okresowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, winno się rozważyć z urzędu kwestię przyznania świadczeń określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko organu w tej kwestii należy również należycie uzasadnić z uwzględnieniem całokształtu sytuacji życiowej i materialnej osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt IV SA/GI 158/08, dostępny w internetowej bazie CBOSA). Brak rozważań organu, we wskazanym zakresie, należy uznać za sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, celami i założeniami pomocy społecznej, co uzasadnia uchylenie takiego rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo. Sąd w niniejszym składzie stanowisko to w pełni podziela. Na marginesie niniejszej sprawy warto przytoczyć stwierdzenie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2008 r. o sygn. akt II SA/Kr 957/06 (dostępny na stronie internetowej CBOIS), który zaznaczył, że świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej, ale pomoc społeczna może być udzielana także z urzędu (art. 102 ustawy o pomocy społecznej). W sytuacji, kiedy z przytoczonych już wcześniej okoliczności sprawy wynikało, że dochody skarżącej przekraczały kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania zasiłku celowego, to obowiązkiem organu pierwszej instancji było rozważenie możliwości przyznania na te potrzeby specjalnego zasiłku celowego określonego w art. 41 ustawie o pomocy społecznej, przy czym nie mogło tego uczynić Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które działa jako organ drugiej instancji, bowiem braki w postępowaniu dowodowym były zbyt znaczące, by jej uzupełnić w trybie art. 136 K.p.a. Dodatkowo, organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska w sprawie zastosowania art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zatem uczynienie tego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ drugiej instancji, pozbawiłoby skarżącą jednej instancji przy rozpatrywaniu jej wniosku, co pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Zauważyć przyjdzie, że zaskarżona decyzja jest dla skarżącej korzystna i nie powoduje żadnych negatywnych dla niej konsekwencji. Wręcz przeciwnie, gdyż wobec prawidłowego ustalenia braku możliwości przyznania skarżącej zasiłku celowego, z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, na przykład istnieje nadal możliwość otrzymania przez skarżącą specjalnego zasiłku celowego, który nie podlega zwrotowi. Zatem zaskarżona decyzja zapewnia skarżącej ochronę jej prawa do domagania się podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, mając na względzie słuszny jej interes, jako strony postępowania administracyjnego. W rezultacie przyjdzie ponownie podkreślić, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym samym nie można podzielić zarzutów i argumentów skargi, które zostały wymierzone bezpośrednio przeciwko działaniu organów pomocy społecznej. Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pomimo subiektywnych odczuć skarżącej, która wielokrotnie wskazuje na swoją trudną sytuację materialną i życiową, należy uznać za prawidłowe. Organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy, będąc związany wskazówkami organu odwoławczego, jak i tut. Sądu rozważy, czy w sytuacji skarżącej zachodzi "uzasadniony przypadek" do przyznania wnioskowanego świadczenia, czego nie uczynił w sposób wyczerpujący w poprzednim postępowaniu naruszając tym samym obowiązujące przepisy prawa. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Ostatecznie wymaga wyjaśnienia, że Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów korespondencji poniesionych w toku postępowania administracyjnego i sądowego (zawarty w skardze) oraz kosztów przejazdu skarżącej do Sądu, o co wniosła ona na rozprawie, gdyż nie było ku temu podstaw prawnych. Sąd o zwrocie kosztów, stosownie do art. 209 P.p.s.a., rozstrzyga wyłącznie w orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201 (umorzenie postępowania z uwagi na art. 54 § 3 P.p.s.a.), art. 203 (koszt postępowania kasacyjnego) i art. 204 P.p.s.a. (zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej). Skoro zatem w niniejszej sprawie skargę oddalono, to skarżącej nie przysługiwał zwrot kosztów postępowania, do których można oczywiście zaliczyć koszt korespondencji (zresztą w żaden sposób przez skarżącą nie wykazany), jak również przejazdu do tut. Sądu.