IV SA/Gl 808/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia wykazu komunalnych lokali socjalnych oddala skargę. Rada Miejska w L. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie określenia wykazu komunalnych lokali socjalnych, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), wydzieliła z zasobu mieszkaniowego gminy część lokali, które przeznaczyła na wynajem jako lokale socjalne. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie określenia wykazu komunalnych lokali socjalnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten stwierdził, że przywołane w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej jej wydania. Z treści art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie wynika, aby czynność wydzielenia takich lokali wymagała uchwały rady gminy, a gdy taka forma działania organu jest wymagana ustawa wyraźnie o tym stanowi, przykładem takiej regulacji jest art. 20 ust. 3. Stanowisko takie znalazło swoje odzwierciedlenie w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych. W dalszej części uzasadnienia zaznaczono, że w przypadku wyodrębnienia lokali socjalnych nie ma zastosowania art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ w tym zakresie pierwszeństwo posiada art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który kształtuje zasadę, w myśl której z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych, to do organu wykonawczego należy gospodarowanie nieruchomościami. Tym samym skoro ustawodawca nie zastrzegł czynności wydzielenia lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy do właściwości organu stanowiącego gminy, to rada nie jest upoważniona do działania w tej sprawie. Dla umocnienia przyjętej argumentacji organ nadzoru przywołał obszerne fragmenty wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 307/08. W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała wydana została bez podstawy prawnej, a tym samym rażąco narusza prawo. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła gmina L. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. P. W skardze tej zaskarżono powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w całości i zarzucono mu niezgodność z prawem, polegającą na tym, że rada gminy nie może wydzielić z zasobu mieszkaniowego gminy części lokali i przeznaczyć na wynajem jako lokale socjalne, w sytuacji gdy analiza art. 22 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, prowadzi do wniosku przeciwnego w relacji do podstaw przywołanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. W motywach skargi gmina przedstawiła wpierw dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację przywołaną przez organ nadzoru wraz z orzeczeniami sądów administracyjnych. W dalszej części skargi zakwestionowano przyjętą linię orzeczniczą, a w szczególności zwrócono uwagę na fakt, że ustawa o ochronie praw lokatorów jest aktem później wydanym niż ustawa o gospodarce nieruchomościami i z tego powodu postanowień zamieszczonych w art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można łączyć z art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów. Podniesiono, że regulacje prawne zamieszczone w ustawie o samorządzie gminnym i w ustawie o gospodarce nieruchomościami są w sposób nieuzasadniony interpretowane rozszerzająco, co w sposób nieuprawniony może doprowadzić do przypisania w tej materii kompetencji wójta. Następnie dokonano ustalenia, że określenie które lokale przeznacza się na wynajem na lokale socjalne nie należy do zadań z zakresu gospodarki nieruchomościami wymienianych w art. 23 i 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konsekwencją takiego uznania, jest to, że przedmiotowe wydzielenie nie może zostać zaliczone do czynności organu wykonawczego gminy. Nadto zwrócono uwagę na fakt, iż skoro zasobu mieszkaniowego gminy nie można utożsamiać z pojęciem mienia komunalnego, to brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że wójt jest organem kompetentnym w zakresie wydzielania z mieszkaniowego zasobu gminy lokali socjalnych. Podkreślono w skardze, że art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów nie wskazuje, który organ jest uprawniony do wydzielenia lokali socjalnych. Zwrócono również uwagę na fakt, że usytuowanie art. 22 wyżej wymienionej ustawy w rozdziale 3 pod nazwą "Mieszkaniowy zasób gminy", wyraźnie przesądza, iż wszystkie kompetencje w tym zakresie przypisane zostały radzie gminy, a materią wykonawczą mogło by być jedynie wynajmowanie już uprzednio wydzielonych z zasobu lokali socjalnych. Konkludując rozważania w powyższym zakresie skarżąca gmina uznała, że skoro ustawy nie powierzają uprawnienia innym organom, to w świetle art. 18 ustawy o samorządzie gminnym należy ono do kompetencji rady. W dalszej części skargi przywołano stanowiska prezentowane w doktrynie zbieżne są z tymi, które zostały wykorzystane w zakwestionowanej uchwale. W podsumowaniu swoich rozważań skarżąca gmina zasygnalizowała, że w okresie wcześniejszym w analogiczny sposób regulowała te zagadnienia i nie były one kwestionowane przez organ nadzoru, zatem w działaniu skarżącego nie było elementu pozwalającego na przypisanie mu naruszenia art. 7 Konstytucji RP, jak również nie zostały wyczerpane przesłanki naruszenia prawa, o których stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze organ nadzoru nie podzielił zamieszczonej w niej argumentacji i opowiedział się za dotychczasowym stanowiskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanym rozstrzygnięciu, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się na twierdzeniu, że do dokonania czynności, o której mowa w art. 22 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów, właściwy jest organ wykonawczy gminy, natomiast skarżąca gmina stoi na odmiennym stanowisku i utrzymuje, że organem właściwym w tym zakresie jest organ stanowiący i kontrolny gminy czyli rada gminy. W tej sytuacji niezbędnym jest przywołanie treści tego przepisu. Otóż stanowi on, że z mieszkaniowego zasobu gmina wydziela części lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne. Z treści wskazanego przepisu wynika zatem, że to gmina, a nie któryś z jej organów dokonuje określonej w nim czynności. Natomiast gmina realizuje swoje zadania poprzez swoje organy, według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Istotne jest zatem jak przebiega ten podział. W pierwszym rzędzie odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać na gruncie ustawy o ochronie praw lokatorów, jako aktu normatywnego o charakterze szczególnym w omawianej materii. Przedmiotowa ustawa nie zawiera przepisu, który w sposób generalny wskazywałby właściwość określonego organu mającego realizować zadania w niej określone należące do gminy. Z drugiej jednak strony, gdy wymagane jest działanie rady gminy ustawa wyraźnie to przewiduje, o czym świadczy treść art. 20 ust. 3, art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Takie ujęcie pozwala uznać, że ustawodawca w tych przypadkach, w których, przewiduje przypisanie określonych kompetencji, któremuś z organów gminy, to w sposób jednoznaczny to określa. Oznacza to, że na gruncie analizowanej ustawy wprowadzono szczególną formę dyferencjacji zadań między organami gminy. Zastosowanie w przywołanym przepisie odmiennego rozwiązania skutkuje koniecznością przeniesienia rozważań na grunt przepisów ustrojowych, które oczywiście nie regulują wprost rozpatrywanej problematyki, ale wyznaczają zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego. Jedną z nich jest podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. Konstytucyjna norma z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP doprecyzowana jest w art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi organem stanowiącym w gminie jest rada gminy (rada miejska), a wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym. Ustawa o samorządzie gminnym ustanawia w art. 18 ust. 1 zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, jednakowoż z zasady tej wynika zakaz wkraczania organu stanowiącego w kompetencje organu wykonawczego. Do takiego wniosku skłania treść art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, gdyż w przepisie tym wskazuje się, że rada gminy jest właściwa we wszystkich sprawach z zakresu działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zatem przepis ten odsyła do innych ustaw, jednakże nie wynika z niego, aby wskazane ograniczenie nie było sformułowane w samej ustawie o samorządzie gminnym. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Oznacza to, że wyłączna kompetencja do gospodarowania mieniem komunalnym, w tym mieszkaniami komunalnymi, przysługuje organowi wykonawczemu gminy, chyba że ustawy szczególne przyznają uprawnienia radzie gminy, jak ustawodawca przewidział to w art. 20 ust. 3 i w art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Nadto dostrzec należy, iż ustawa o samorządzie gminnym sama zawiera unormowania wprowadzające wyjątki w stosunku do regulacji zamieszczonej w art. 30 ust. 2 pkt 3, ponieważ w art. 18 ust. 2 pkt 9 tej ustawy zamieszczono katalog spraw, które należą do wyłącznej kompetencji rady gminy, a związane są z gospodarowaniem mieniem komunalnym, przy czym należy zauważyć, że sprawy te przekraczają zakres zwykłego zarządu. W świetle powyższego niezbędne jest zwrócenie uwagi na podział czynności na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Czynności zwykłego zarządu majątkiem gminnym i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nie zostały zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym. Analiza unormowań prawnych zamieszczonych w ustawie o samorządzie gminnym, w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz w Kodeksie cywilnym pozwala uznać, że wydzielenie lokali socjalnych z zasobu mieszkaniowego gminy zaliczyć należy do czynności majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu. Okoliczność ta nie przesądza jednakże o tym, że dana kompetencja będzie przypisana organowi stanowiącemu w gminie, ponieważ kompetencja rady gminy do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu musi wynikać wprost z przepisów prawa i nie może pozbawiać organu wykonawczego całkowicie kompetencji wykonawczych (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99). O tych, stanowiących wyjątek, kompetencjach rady gminy nie można mówić w przypadku wydzielenia z zasobu mieszkaniowego gminy lokali socjalnych. Przyjdzie odnieść się jeszcze do unormowań zamieszczonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ponieważ organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu odwołał się do tego aktu normatywnego, a w skardze zakwestionowano stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym. W art. 11 ust. 1 przyjęto rozwiązanie polegające na tym, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami i innych ustaw w sprawach gospodarowania nieruchomościami, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Natomiast po myśli art. 25 tej ustawy gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wskazane unormowanie koresponduje z regulacją zamieszczoną w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i przypisuje podstawową rolę w tym zakresie organowi wykonawczemu gminy. Przedstawione powyżej rozważania dotyczące stanu normatywnego obowiązującego w zakresie objętym przedmiotem sprawy posiadają kluczowe znaczenie dla jej rozpatrywania, ponieważ odnoszą się do głównych zarzutów sformułowanych w skardze. Istota zarzutów formułowanych w skardze sprowadza się do twierdzenia, że budowa ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wskazuje w sposób jednoznaczny, że wydzielenie z zasobu mieszkaniowego części lokali, które przeznacza się na wynajem jako lokale socjalne jest zadaniem rady gminy. Przedstawiona powyżej interpretacja unormowań mających znaczenie wykazała w sposób jednoznaczny, iż zadanie to nie jest zadaniem organu stanowiącego i kontrolnego lecz zadaniem organu wykonawczego gminy. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym również tutejszego Sądu utrwalony jest pogląd, że przedmiotowe zadanie należy do kompetencji organu wykonawczego gminy. Przykładem takich orzeczeń jest wyrok tutejszego Sądu z 24 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 732/08, jak również wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 465/09. Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela stanowisko wypracowane w orzecznictwie i przychyla się do niego. Na marginesie przedmiotowych rozważań przyjdzie zauważyć, że strona skarżąca przeprowadziła wywód prawny w sposób przemyślany i odpowiadający zasadom wykładni, jednakże w założeniach tego wywodu oparto się na stwierdzeniu, że dominującą rolę odgrywa treść art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto przyjęto założenie, że zadania przewidziane rozdziałem 4 przedmiotowej ustawy poświęconym lokalom socjalnym przypisane zostały organowi stanowiącemu i kontrolnemu gminy. Założenia te doprowadziły stronę skarżącą do przyjętych rozwiązań, jednakże przy ocenie rozkładu zadań pomiędzy organy gminy należy mieć na uwadze nie tylko przywołane przepisy, ale także i sposób budowy danego aktu. W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że w przypadku ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca, gdy chce jakieś zadanie przypisać radzie gminy to wyraźnie to stanowi. Tym samym, jeżeli nie zakłada przypisania wprost jakiegoś zadania do kompetencji tego organu to w świetle postanowień tej ustawy takie zadanie przynależy do kompetencji drugiego organu gminy. Skoro ustawodawca na gruncie tej ustawy przyjął określoną konwencję wyznaczania zadań poszczególnych organów, to musi być ona respektowana na gruncie wszystkich jej przepisów, a nie stosowana w sposób wybiórczy, stosownie do tego, co w danym momencie będzie korzystniejsze. Na marginesie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że podstawa prawna kwestionowanej uchwały opiera się na treści art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Taka podstawa prawna jest nieprawidłowa, albowiem art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten wskazuje na kompetencję rady gminy do stanowienia, jeżeli została mu ona przypisana mocą przepisu zamieszczonego w innej ustawie. Unormowanie to zakłada, że kompetencja rady gminy musi być sformułowana w sposób jednoznaczny i przypisana temu organowi, inaczej mówić w oparciu o wskazany przepis, rada gminy nie może podejmować uchwał wówczas, gdy dana kompetencja jest przypisana radzie gminy na zasadzie przeprowadzonej wykładni przepisów prawa. Wniosek taki wynika z tego, że w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zamieszczony jest katalog spraw należących do wyłącznej kompetencji rady gminy, czyli takich, których organ ten nie może przekazać innemu organowi gminy do realizacji. Natomiast w rozpatrywanej sprawie skarżąca gmina w drodze rozbudowanej wykładni doszła do uznania tego, że na mocy art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów organem właściwym do wydzielenia części lokali z przeznaczeniem na lokale socjalne jest rada gminy. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. SW