IV SA/Gl 844/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) w związku z art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., odmówił przyznania J.P. pomocy w postaci świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu wskazano, że w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] wyżej wymieniony oświadczył, iż utrzymuje się z pomocy finansowej od znajomych w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie, to jest w dniu [...] zaprzeczył jednak, jakoby osiągał dochód w wysokości [...] zł prostując, że miesięczna kwota otrzymywanej pomocy to [...] zł, a znajomi udzielają mu jej w formie pożyczek. Równocześnie z okazanych przezeń dokumentów wynika, że na opłaty stałe przeznacza całość wspomnianych środków, jako że wynoszą one [...] zł, na co składa się: czynsz w kwocie [...] zł, należność za energię elektryczną w wysokości [...] zł (za dwa miesiące) oraz opłata za telefon w rozmiarze [...] zł. Zdaniem organu pierwszej instancji taki stan rzeczy daje postawę do stwierdzenia dysproporcji pomiędzy wysokością dochodu strony a jej rzeczywistym stanem majątkowym, co z mocy art. 12 ustawy o pomocy społecznej wyklucza przyznanie spornego świadczenia. Z deklarowanego dochodu nie jest ona bowiem w stanie dokonać opłat a równocześnie zaspokoić swoich potrzeb bieżących, takich jak zakup żywności, środków higieny osobistej, odzieży itp. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., J.P. oświadczył, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji. Odwołujący się zakwestionował wyrażone w tej decyzji stanowisko wywodząc, iż nie osiąga żadnego dochodu podlegającego opodatkowaniu. Dochodem takim nie jest bowiem pomoc finansowa od znajomych i przyjaciół, którą otrzymuje w kwocie [...] zł miesięcznie z przeznaczeniem na uiszczenie opłat stałych. Nadto wskazał na swą trudną sytuację materialną i życiową podkreślając, że jest niepełnosprawny, od 7 lat pozostaje bez pracy i obciążają go zaległości płatnicze. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy akt stanowiący przedmiot odwołania. Organ drugiej instancji powołał się na art. 3 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" podnosząc, że udzielana na jej podstawie pomoc w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych udzielana jest między innymi osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że omawiane kryterium dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł, a tym samym 150% tej wartości stanowi kwotę 715,50 zł. Podkreśliło przy tym, że uzyskiwana przez stronę pomoc pieniężna jest jej dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na ich tytuł i źródło uzyskania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że strona w składanych oświadczeniach zmieniała kwotę otrzymywanej pomocy. Nadto podnosiła, iż pomoc tą otrzymuje już od 7 lat, lecz odmówiła podania nazwisk i adresów osób, które jej udzielają wskazując, że nie wyrażają one na to zgody. J.P. uniemożliwił zatem weryfikację swoich oświadczeń, co uzasadniało odmowę przyznania żądanego wsparcia z uwagi na okoliczność wymienioną w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi bowiem, że podstawą odmowy przyznania świadczenia może być brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Tymczasem zdaniem Kolegium odmowę wskazania przez stronę osób udzielających jej pomocy finansowej należy traktować jako brak jej współpracy z pracownikiem socjalnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.P. dał wyraz swemu niezadowoleniu z decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Skarżący raz jeszcze zaakcentował, że brak było podstaw do stwierdzenia dysproporcji pomiędzy jego dochodem a rzeczywistą sytuacją majątkową, skoro żadnego dochodu nie osiąga i utrzymuje się wyłącznie z pomocy przyjaciół przeznaczonej na uiszczenie opłat stałych w kwocie [...] zł. Nadto wyraził zdumienie faktem, iż żądano od niego podania nazwisk przyjaciół udzielających mu wsparcia oraz podkreślił, że okoliczności sprawy nie upoważniały do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ drugiej instancji podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia raz jeszcze podnosząc, że skarżący odmawiając wskazania osób, od których otrzymuje pomoc finansową uniemożliwił ustalenie swojej rzeczywistej sytuacji materialnej, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podawana przezeń wysokość wspomnianej pomocy dotyczy bowiem tylko opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, a tym samym wymagało zbadania, z jakich źródeł wyżej wymieniony zaspokaja inne podstawowe potrzeby bytowe, jak zakup żywności i odzieży, czy ewentualne koszty leczenia i zakupu leków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot nie narusza obowiązującego prawa. Mocą zaskarżonej decyzji stronie odmówiono przyznania pomocy w postaci świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W tym miejscu trzeba podnieść, że zasady i tryb udzielania pomocy w postaci spornego świadczenia uregulowane zostały w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie zatem z art. 5 ust. 1 przywołanej regulacji, pomoc w zakresie dożywiania (w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych) może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom wskazanym w art. 3 ust. 1 tej ustawy, czyli dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej a także osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. - w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728), w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Należy przy tym podkreślić, że po myśli art. 7 wspomnianej ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, a zatem między innymi art. 11 ust. 2 tej regulacji, po myśli którego podstawą odmowy świadczenia może być zachowanie strony polegające na braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowie zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywaniu jego postanowień, nieuzasadnionej odmowie podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadnionej odmowie podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Z akt niniejszej sprawy wynika, że zgodnie z oświadczeniami skarżącego, podstawowym źródłem jego utrzymania była pomoc uzyskiwana od znajomych w formie wyżywienia oraz środków pieniężnych przekazywanych w kwocie określonej przezeń początkowo jako [...] zł (oświadczenie złożone w dniu [...] - karta nr 13 akt administracyjnych), a następnie skorygowanej przezeń do [...] zł miesięcznie (pismo złożone w dniu [...] i oświadczenie z dnia [...] - odpowiednio karty nr 17 i 21 akt administracyjnych). Zasadniczym argumentem, na którym Kolegium oparło swoje rozstrzygnięcie było wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, iż J.P. odmawiając podania danych personalnych osób, od których pomoc tą otrzymuje uniemożliwił ustalenie swej rzeczywistej sytuacji materialnej, a tym samym okoliczności sprawy uzasadniały odmowę przyznania żądanego przezeń świadczenia na podstawie wskazanego wyżej art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie składu orzekającego pogląd taki zasługuje na aprobatę. Należy bowiem zaakcentować, że na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wynikający z zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. Organ ten musi więc dysponować instrumentem przy pomocy, którego będzie mógł zbadać faktyczną sytuację majątkową strony a w szczególności zweryfikować jej oświadczenia dotyczące tej sytuacji. W konsekwencji, osoba ubiegająca się o udzielenie wsparcia z pomocy społecznej powinna zdawać sobie sprawę z tego, że jest zobligowana do udzielenia organowi prowadzącemu postępowanie informacji o wszystkich istotnych okolicznościach składających się na jej sytuacją materialną. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji podejmował - z różnym skutkiem - działania mające na celu uzyskanie od J.P. stosownych wyjaśnień dotyczących jego źródeł utrzymania. Skarżący wykluczył jednak jakąkolwiek weryfikację swoich twierdzeń, gdyż w toku postępowania wyraźnie i konsekwentnie odmawiał wskazania osób, od których otrzymuje środki pieniężne wywodząc, iż nie wyraziły one to zgody (vide: kwestionariusz wywiadu środowiskowego oraz oświadczenie złożone w dniu [...]). Zdaniem Sądu, powyższe stanowiło przejaw braku współpracy strony w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Następstwem odmowy podania informacji o osobach udzielających mu pomocy pieniężnej było bowiem to, że orzekające w sprawie organy nie miały możliwości wiarygodnego ustalenia wysokości dochodu, jaki uzyskiwał ani zbadania pozostałych kwestii dotyczących źródeł, z których czerpie środki finansowe na swe utrzymanie. Tymczasem dopiero dysponując danymi osób udzielających stronie wsparcia mogłyby one dokonać niezbędnych czynności zmierzających do kontroli wiarygodności złożonych przezeń w tym zakresie oświadczeń, a w szczególności wezwać te osoby do złożenia wyjaśnień co do wysokości, charakteru i częstotliwości przekazywanej pomocy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy zaakcentować, że jednoznacznie wyjaśnienie powyższych zagadnień było niezbędne w celu dokonania prawidłowej oceny, czy spełnia on kryteria warunkujące przyznanie spornego świadczenia. Wbrew bowiem twierdzeniom J.P., pomoc finansowa otrzymywana od znajomych jest dochodem w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, zaś okoliczność, iż uzyskane w tych ramach środki pieniężne nie stanowią przychodu opodatkowanego podatkiem dochodowym od osób fizycznych, pozostaje w tym kontekście bez znaczenia. Należy bowiem wyjaśnić, że art. 8 ust. 3 tej ustawy zawiera jednoznaczną definicję dochodu, określając że pod pojęciem tym należy rozumieć sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Równocześnie ustawodawca taksatywnie wymienił składniki, których do dochodu się nie wlicza i nie odnosił się przy tym ani do ustawy o podatku od spadków i darowizn ani do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Oznacza to, że przepisy przywołanych ustaw podatkowych nie mają zastosowania przy obliczaniu dochodu w sprawach o przyznanie pomocy społecznej, zaś na gruncie ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody, a więc jakiekolwiek pozyskane przez stronę środki pieniężne, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w art. 8 ust. 4 tej regulacji, wśród których nie przewidziano wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów z tego tylko tytułu, że nie podlegają one opodatkowaniu. Powyższy pogląd jest zgodny z jednoznacznym stanowiskiem judykatury (vide wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 763/07, publ.: LEX Nr 501347, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 158/08, publ.: LEX Nr 509612 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 955/09 - publikacja w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Warto dodać, że cytowany art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. nie określa również, aby do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej nie wliczać otrzymanych przez nią środków pieniężnych tylko dlatego, że pozyskała je w ramach świadczenia o charakterze zwrotnym. Dlatego nie budzi wątpliwości, że wsparcie finansowe udzielone przez znajomych jest jej dochodem w rozumieniu ust. 3 omawianego przepisu i to niezależnie od tego, czy zostało przekazane w formie darowizny, czy też pożyczki (utrwalony pogląd sformułowany w orzecznictwie sądowym - vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 724/06, publ.: LEX Nr 507066, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 167/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1194/05 - oba orzeczenia dostępne w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że akt stanowiący przedmiot skargi nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.