IV SA/Gl 845/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Rada Miejska w J. upoważniła Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. do podejmowania działań wobec dłużników alimentacyjnych, wskazanych w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.), w tym do wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu skargi wniesionej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...] wskazał, iż jego zdaniem regulacja zawarta w art. 39 ust. 4 ustawy samorządowej ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jeżeli jednak precyzują one organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej, to nie ma wtedy zastosowania regulacja ogólna zawarta w powołanym przepisie art. 39 ust. 4. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku ustawy o pomocy wobec dłużników alimentacyjnych, gdyż przepis art. 2 pkt 9 tej ustawy wskazuje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, jako organ właściwy do podejmowania decyzji. W dalszej części skargi organ nadzoru wymienił czynności podejmowane przez organ właściwy dłużnika, takie jak przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, przyjęcie oświadczenia majątkowego dłużnika, przekazanie komornikowi sądowemu informacji mających wpływ na skuteczność prowadzonej egzekucji, zobowiązanie dłużnika alimentacyjnego do zarejestrowania się jako bezrobotnego albo poszukującego pracy, zwrócenie się do starosty o podjęcie działań zmierzających do aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego, wystąpienie z wnioskiem do starosty o skierowanie dłużnika alimentacyjnego do robót publicznych, składanie wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego, kierowanie wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy, wydawanie decyzji administracyjnych w sprawie umorzenia należności dłużnika z tytułu wypłaconych świadczeń z Funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. W wyniku ich analizy doszedł do przekonania, iż szereg z nich ma charakter materialno-techniczny i nie są one podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym brak jest podstaw do przekazania ich do kompetencji kierownika MOPS. Wskazał, iż na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym można jedynie przekazać kierownikowi MOPS upoważnienie do prowadzenia postępowania mającego na celu umorzenie dłużnikowi alimentacyjnemu należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa Wojewoda [...] podniósł, iż upoważnienie udzielone na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczyć może wyłącznie spraw z zakresu administracji publicznej, kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż w podstawie prawnej uchwały zawierającej upoważnienie do załatwiana w/w spraw winno się znajdować odniesienie do konkretnego przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę do wydawania decyzji, a nie tylko odwołanie do normy pozwalającej na przeniesienie kompetencji zawartej w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu samorządu zawarte w art. 39 ust. 1 sformułowanie "o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej" odnosi się tylko do tegoż ustępu i nie ma zastosowania w przypadku regulacji zawartej w ustępie 4 art. 39 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto wyłączenie możliwości zastosowania art. 39 może nastąpić jedynie z mocy przepisu szczególnego stwierdzającego, iż do wydawania określonego rodzaju decyzji administracyjnych rada gminy nie może upoważnić organów wykonawczych jednostek pomocniczych i innych podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań gminy. Zwrócono również uwagę na zastosowane w ust. 4 art. 39 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", które jest szersze od użytego w ust. 1 i 2 tego artykułu pojęcia "wydawanie decyzji administracyjnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Jak głosi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.). Z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Badaniu podlega zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość procedowania przez organ, który go wydał, podjął czy uchwalił. Wedle brzmienia przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane (podjęte) z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie kompetencji sądu administracyjnego w tym względzie znajduje się w ustawach samorządowych. Przy czym tego rodzaju orzeczenie zapada w razie, gdy zaskarżony akt dotknięty jest istotnymi wadami prawnymi. Podstawę wniesionej przez Wojewodę [...]skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70). Spór pomiędzy stronami postępowania dotyczy głównie interpretacji art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy m.in. uważa, odmiennie niż Wojewoda [...], że na podstawie tej normy uprawniona jest do przekazania kierownikowi ośrodka pomocy społecznej kompetencji - ustawowo przysługujących wójtowi - do podejmowania działań, które nie kończą się wydaniem decyzji administracyjnych. Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 omawianej ustawy. Wskazany powyżej przepis upoważnia radę gminy do podjęcia aktu powszechnie obowiązującego na obszarze jej działania (art. 94 Konstytucji RP), skierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, na podstawie którego rada decyduje o organie właściwym (rzeczowo, miejscowo, funkcjonalnie) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Tak więc trafnie dostrzegł skarżący, że uchwałę wydaną w oparciu o tę podstawę prawną uznać należy za prawo miejscowe, bowiem jako akt przenoszący kompetencje organu ustawowego nie odnosi się do indywidualnie oznaczonego adresata. Jak słusznie zauważono w doktrynie, a także w orzecznictwie, komentowane upoważnienie - udzielane w drodze uchwały rady gminy - stanowi akt prawa miejscowego, który skierowany został do organu upoważnionego i który wywołuje skutki na zewnątrz, wiążąc potencjalne strony postępowania administracyjnego (por. K. Bandarzewski [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek - Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, LexisNexis, Warszawa 2004, str. 271; postanowienie SN z dnia 27 czerwca 2001 r., II CKN 880/00, Lex nr 49121, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08, ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz. 118, oraz wydane w niniejszej sprawie postanowienia Sądów obu instancji z dnia 14 grudnia 2009 r. i z dnia 16 lutego 2010r., sygn. akt I OZ 97/10). Sąd podziela pogląd, że zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a naruszenie to ma charakter istotny. Dla dokonania prawidłowej wykładni tego przepisu konieczne jest przytoczenie treści ust. 1 art. 39 tej ustawy, zgodnie z którym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne (w tym również przepisy gminne) nie stanowią inaczej, a także ust. 2 art. 39 przyznającego wójtowi prawo upoważnienia swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu ujęte w art. 39 ust. 4 określenie "indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej" należy odczytywać z uwzględnieniem ust. 1 i 2 art. 39 przedmiotowej ustawy, które wyjaśnianego pojęcia używają w związku z bardzo konkretną formą działania organu administracji, tzn. decyzją administracyjną, określając organy właściwe do wydawania tych aktów oraz regulując sprawę upoważnień do ich wydawania. Do tej właśnie formy działalności organu odnosi się również norma zawarta w ust. 5 art. 39 ustawy o samorządzie gminnym wskazująca organy właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji administracyjnej. Zatem nie ma oparcia w przepisach prawa upoważnienie Dyrektora Miejskiego Ośrodka pomocy Społecznej do podejmowania wszelkich działań wobec dłużników alimentacyjnych określonych w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wymienia szereg czynności, jakie wobec dłużników alimentacyjnych podejmuje "organ właściwy dłużnika" oraz "organ właściwy wierzyciela", przez które to organy należy rozumieć, zgodnie z definicją legalną zawartą art. 2 pkt 9 i 10 tej ustawy, wójta, burmistrza, prezydenta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania - odpowiednio - dłużnika alimentacyjnego lub uprawnionego. Wskazane organy nie tylko prowadzą postępowanie wyjaśniające w sprawie świadczeń i wydają decyzje (por. np.. art. 4 ust. 1 i 4; art. 23 ust. 8; art. 24 ust. 1; art. 27 ust. 2; art. 30 ust. 1), lecz także wykonują wiele innych ustawowych zadań, które polegają m.in. na gromadzeniu, przekazywaniu, przetwarzaniu informacji, opracowywaniu i składaniu odpowiednim organom i instytucjom sprawozdań, występowaniu z określonymi ustawą wnioskami, wytaczaniu powództw na rzecz obywateli (np. art. 3 ust. 3, 5, 7 i 8; art. 5 ust. 1, 2, 3, 4 i 6; art. 6; art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1; art. 31 ust. 4). Przedstawione czynności (działania) właściwych organów, które nie polegają na wydawaniu decyzji administracyjnych, choć z reguły dotyczą imiennie określonych adresatów nie stanowią jednak o konkretyzacji ich praw czy obowiązków. Stąd, uznać należy, że nie mieszczą się w pojęciu "załatwienia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu podanym wyżej, co w orzecznictwie nie budzi sporu. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że sam ustawodawca w wyraźny sposób przewidział w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, do jakich czynności właściwy organ może upoważnić kierownika ośrodka pomocy społecznej, oraz w jakiej powinien zrobić to formie. Dotyczą one przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, a nadto odebrania oświadczenia majątkowego (art. 4 ust. 3 ustawy) oraz prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w tym wydawania decyzji administracyjnych (art. 12 ust. 2). Ponieważ cytowana wyżej ustawa precyzuje organ właściwy, jak i zakres spraw, które mogą być przekazane kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, w związku z tym rada gminy nie władna tego zakresu rozszerzać. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, bowiem zakazuje się w prawie administracyjnym, w tym w działalności uchwałodawczej, dokonywania wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii ( tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, OTK 2000/5/14). Przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (art. 4 ust. 3 i art. 12 ust. 2) stanowią lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i wyłączają jego stosowanie. Po pierwsze dlatego, że stwarzają możliwość upoważnienia szerszego kręgu podmiotów, a nie tylko określonych organów jak chce tego art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Po wtóre dlatego, że do udzielenia upoważnienia uprawniony jest organ właściwy dłużnika/wierzyciela (czyli organ wykonawczy), a nie rada gminy (organ uchwałodawczy). Po trzecie wreszcie, jeśli chodzi o czynności realizowane przez organ właściwy dłużnika, są to czynności w znakomitej większości o charakterze materialno-technicznym. Tymczasem "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest tożsame z wydawaniem decyzji administracyjnych. Identyczne stanowisko w rozpoznawanej materii wydaje się być już w orzecznictwie utrwalone (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 134/09, LEX nr 553144, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 44/09, LEX nr 509060, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 103/09 i z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 409/09, publ. w internetowej bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji czego skarga okazała się zasadna, zaś obrona organu chybiona. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji (charakter uchwały nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności mimo upływu roku od jej podjęcia), oraz na podstawie art. 152 tej ustawy, jak w punkcie 2 sentencji (mając na uwadze, że uchwała nie weszła w życie z powodu braku jej publikacji).