IV SA/Gl 872/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] skierowaną do E.T. Prezydent Miasta T. przyznał prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jej dzieciom – P. T. i P. T., na okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r., w kwotach odpowiednio 400 zł i 350 zł miesięcznie. Wysokość tych świadczeń była zmieniana późniejszymi decyzjami tego organu: z dnia [...] z dnia [...] oraz z dnia [...] Następnie, to jest decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 2 pkt 7 lit. d, art. 3, art. 22 ust. 1 pkt 5, art. 23 ust. 1 i 7, art. 27 ust. 9 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.) Prezydent Miasta T. stwierdził, że kwota 1.053,23 zł wypłacona we wskazanym wyżej okresie na rzecz P. T. była nienależnie pobranym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego i zażądał od niej zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami (w wysokości 630,07 zł). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w okresie od 1 listopada 2008 r. do 30 września 2009 r. komornik przekazał stronie wymienioną sumę wyegzekwowaną od dłużnika alimentacyjnego. Przyjęto przy tym, że stroną niniejszego postępowania jest osoba uprawniona, czyli P. T., reprezentowana do uzyskania pełnoletności przez jej przedstawiciela ustawowego, którym była matka. Na skutek odwołania strony, decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło powyższą decyzję w części dotyczącej żądania zwrotu świadczenia i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie decyzję tą utrzymało w mocy. Kolegium powołało się na art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów podkreślając, iż w świetle tego przepisu decyzja o zwrocie świadczenia może być wydana dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, gdyż są to kwestie wymagające przeprowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych. Równocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko o pobraniu przez stronę nienależnego świadczenia. Zwrócił przy tym uwagę, że skonkretyzowanie w art. 2 pkt 7 lit. d cyt. ustawy, iż nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia wypłacone, gdy osoba uprawniona otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, nastąpiło co prawda dopiero ustawą nowelizacyjną z dnia 19 sierpnia 2011 r., jednak zgodnie z poglądem judykatury wykluczone jest przyznanie świadczeń z funduszu w razie otrzymania przez osobę uprawnioną jakichkolwiek świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej, to jest zaległych czy bieżących. W dniu 25 marca 2014 r. Prezydent Miasta T. wszczął postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczeń, po przeprowadzeniu którego decyzją z dnia[...] nr [...] ponownie zażądał zwrotu kwoty 1.053,23 zł wraz z odsetkami, w wysokości 680,71 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji powołał się na argumentację analogiczną do podniesionej w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] Od powyższej decyzji P. T. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Strona podkreśliła, że nie było podstaw do prowadzenia sprawy, skoro Kolegium już umorzyło postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia. Powołała się również na zakaz retroakcji w związku z zastosowaniem ustawy nowelizacyjnej do świadczeń przyznanych i pobranych przed jej wejściem w życie. Wskazała przy tym, że zaistniała sytuacja stanowi efekt nieprawidłowości w działaniach organu administracyjnego, komornika oraz dłużnika alimentacyjnego. Nadto dodała, iż od 1 grudnia 2012 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie są już pobierane. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] W pierwszej kolejności Kolegium podkreśliło, że sprawa została rozpatrzona według przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r. Następnie podniosło, iż stosownie do art. 2 pkt 7 lit d ustawy za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 5 - 7 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń. Nienależnie pobrane świadczenia wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało w sposób prawidłowy. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem judykatury, organ w pierwszej kolejności ocenia czy wypłacone świadczenia można uznać za nienależnie pobrane w rozumieniu ustawy, a następnie ustala osobę zobowiązaną do ich zwrotu. Skoro zatem strona nie wniosła skargi na pierwszą z tych decyzji, Prezydent Miasta T. był zobligowany do zażądania od niej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.T. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zasadniczo powtarzając zarzuty i wywody z odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wywiodła także, iż przekazywanie należności przez komornika jej matce było znane organowi, który zastrzeżenia zgłosił dopiero w 2012 r. po zmianie przepisów. Wskazała przy tym na dokumenty obrazujące błędne działania komornika. Ponadto zwróciła uwagę na chorobę matki oraz wpływ, jaki wywarła na nią przedmiotowa sprawa. Strona dodała, iż nie czuje się winna, zwłaszcza że chodzi o okres czasu, gdy była osobą małoletnią. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wywiodło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wykazała bowiem, iż obciążenie skarżącej obowiązkiem zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego budzi istotne zastrzeżenia z punktu widzenia prawa materialnego. Podstawą prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć był art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). Jakkolwiek organy obydwu instancji trafnie zwróciły uwagę, że w sprawie nie można orzekać według brzmienia tego przepisu ustalonego ustawą nowelizacyjną z dnia 19 sierpnia 2011 r. (lecz w oparciu o jego dotychczasowe brzmienie, obowiązujące do 31 grudnia 2011 r.), to jednak w istocie dotychczasową treść przepisu zinterpretowały według tych nowych kryteriów. Tymczasem należy zaznaczyć, iż poprzednio wspomniany przepis stanowił, że nienależnie pobranym jest świadczenie wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Nie było zatem w tej normie definiującej takich określeń, jakie zostały wskazane przez organy, a mianowicie, że chodzi o alimenty otrzymane od komornika niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ust. 1 ustawy, i że chodzi zarówno o alimenty zaległe jak i bieżące. Tego rodzaju sformułowania pojawiły się dopiero we wskazanej nowelizacji. Natomiast na poprzednim gruncie w orzecznictwie wypracowano zasadnicze kierunki wykładni pojęć zawartych w tych przepisach. Przyjęto mianowicie, że w ramach art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić wówczas, gdy oprócz świadczeń z funduszu osoba uprawniona otrzymała alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów (vide: wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1073/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA). Uznano też, że warunek jednoczesności świadczeń wymaga, by występowała tożsamość okresu, za który świadczenie to wypłacono (patrz: wyrok tutejszego Sądu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 345/10, publ. LEX nr 758362). Pod tym kątem organy administracyjne sprawy nie wyjaśniły. W ocenie składu orzekającego, jeszcze bardziej doniosłe znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma rozróżnienie między pojęciem "nienależnego świadczenia", a pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie podkreśla się, że przy tym drugim chodzi o świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W tym ujęciu obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 478/10 i wymienione w nim inne wyroki, publ. LEX nr 754434). Z powyższym aspektem wiążą się okoliczności wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jest mianowicie poza sporem, że skarżąca nie otrzymała alimentów bezpośrednio od dłużnika, lecz określone sumy przekazał jej komornik w następstwie prowadzonej egzekucji. Tymczasem przyjdzie zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury wadliwe działania komornika nie mogą prowadzić do przyjęcia złej woli po stronie skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1073/10, dostępny w CBOSA). Organy obu instancji całkowicie odbiegły od powyższej, dominującej linii orzeczniczej, a Kolegium w dodatku oparło się na niereprezentatywnych odmiennych wyrokach, z których jeden został nawet uchylony w postępowaniu kasacyjnym (wyrok NSA z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 597/10, dostępny w CBOSA). Tak więc kwestia pobrania nienależnego świadczenia nie została oceniona według właściwych przesłanek określonych prawem materialnym. Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest również kategoryczne stanowisko Kolegium, że w każdym przypadku pobrania nienależnego świadczenia zobowiązana do zwrotu jest osoba uprawniona. Przyjdzie podkreślić, że w świetle art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, obowiązek zwrotu odnosi się do osoby, która pobrała nienależnie świadczenia. W przypadku małoletniego uprawnionego osobą pobierającą świadczenie będzie zazwyczaj jego przedstawiciel ustawowy, na którego można nakładać obowiązek zwrotu (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1214/11, dostępny w CBOSA). Oznacza to, że w ramach postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia organ winien ustalić osobę, która świadczenie to pobrała. Nie zmienia tej sytuacji okoliczność uzyskania przez skarżącą pełnoletności - i to już po okresie pobierania świadczeń, jeżeli z wnioskiem o przyznanie świadczeń występował jej przedstawiciel ustawowy, który następnie pobierał te świadczenia w czasie małoletniości skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 21/09, publ. LEX nr 595312, wydany na gruncie zbliżonej regulacji art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). W niniejszej sprawie brak jest okoliczności przemawiających za przyjęciem odmiennego poglądu, tym bardziej, że skarżąca po uzyskaniu pełnoletności nie pobiera już świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc nie ma możliwości potrącania kwot ewentualnie nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami z świadczeń bieżąco wypłacanych (art. 23 ust. 5 ustawy o pomocy). W tej sytuacji P. T. musiałaby zwracać świadczenia z własnego majątku, co nie daje się pogodzić zarówno z treścią przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i celem tej regulacji, jak również z ogólnymi zasadami prawa i wartościami konstytucyjnymi. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że wspomniana ustawa z dnia 7 września 2007 r. nakłada szereg obowiązków na osobę, która składa wniosek o przyznanie świadczenia. Osobą tą może być uprawniony lub jego przedstawiciel ustawowy, co wynika z art. 15 ust. 1 tej regulacji. Jeżeli wniosek składa przedstawiciel ustawowy osoby uprawnionej, to on jest zobowiązany do właściwego udokumentowania wniosku, a nawet składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 15 ust. 7) i to na nim ciąży też obowiązek powiadamiania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń (art. 19 ust. 1). Należy również zwrócić uwagę na brzmienie art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy, stanowiący o obowiązkach osób otrzymujących świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "osoba otrzymująca" jest bliższy pojęciu "osoby pobierającej" niż "osoby uprawnionej", jak również to, że obowiązek z art. 19 ust. 2 nie może być kierowany do małoletniego uprawnionego lecz do jego przedstawiciela ustawowego. Zaprezentowana wyżej systemowa analiza przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. wskazuje, że osobą pobierającą nienależnie świadczenie w rozumieniu art. 23 ust. 1 rzeczonej ustawy jest osoba, której organ faktycznie przekazał to świadczenie, jako adresatowi decyzji, a więc przedstawiciel ustawowy w przypadku małoletności osoby uprawnionej. Potwierdza to sama definicja nienależnie pobranego świadczenia (art. 2 pkt 7 cyt. ustawy), która obejmuje przypadek świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenie. Nie można tej hipotezy przepisu odnosić do osoby małoletniej, która do trzynastego roku życia w ogóle nie ma zdolności do czynności prawnych (art. 12 kodeksu cywilnego). Skoro zaś dotyczy ona przedstawiciela ustawowego małoletniego, to nie ma uzasadnionych racji, by po uzyskaniu pełnoletniości odpowiadał on swoim majątkiem za działania swojego byłego przedstawiciela. Przemawia przeciwko takiej możliwości także charakter omawianych świadczeń, które zastępują alimenty, a więc służą bieżącemu utrzymaniu, a nie powiększeniu majątku osoby uprawnionej. W tych warunkach przerzucenie na nią odpowiedzialności za inną osobę kłóciłoby się z poczuciem sprawiedliwości, której zasady składają się na pojęcie państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Skuteczne wyegzekwowanie od tej osoby omawianych należności odbyłoby się także z naruszeniem konstytucyjnej ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji). Mając powyższe względy na uwadze należało stwierdzić, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu niezbędne jest odniesienie się do treści orzeczeń tutejszego Sądu z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/GL 874/14 oraz z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/GL 873/14, w których to Sąd odwołując się do postanowień art. 135 p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego również decyzje o pobraniu nienależnego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie skorzystał ze wskazanego w nich instrumentu, lecz ograniczył się wyłącznie do kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ograniczenie zakresu kontroli nie jest związane z kontestowaniem przyjętego w nich rozwiązania, gdyż skład orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela argumentację zamieszczoną w tych wyrokach, a wynika jedynie z odmiennego spojrzenia na zakres wykorzystania instrumentu sformułowanego w art. 135 p.p.s.a. Tak wyznaczony zakres kontroli skutkuje tym, że organy administracji kierując się wskazaniami zamieszczonymi w przywołanych powyżej wyrokach podejmą stosowne działania zmierzające do dostosowania stanu faktycznego występującego w rozpoznawanej sprawie do stanu prawnego przewidzianego obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Oznacza to konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji pkt. 1 Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...] jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w części w jakiej powyższy punkt został utrzymany w mocy. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wskazanych powyżej decyzji prowadzenie postępowania w zakresie żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń upadnie, co w przełożeniu na działania procesowe organów administracji oznacza niezbędność jego umorzenia. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.