IV SA/Gl 873/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego oddala skargę. Rada Gminy w S. uchwałą nr [...] z dnia [...]r. w oparciu o art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn zm.), dalej zwaną u.s.g. powołała A.M. na Zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., złożył skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie art. 3a-3d ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zm.) polegające na powołaniu Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego bez przeprowadzenia konkursu. Wskazując na powyższe, Wojewoda wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy w S. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż powołanie na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego nie było poprzedzone otwartym i konkurencyjnym naborem, o którym mowa w art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Urząd stanu cywilnego na mocy art. 5a Prawa o aktach stanu cywilnego wchodzi w skład urzędu gminy. Jego pracownicy łącznie z zastępcą kierownika USC są pracownikami samorządowymi, do których ma zastosowanie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny, co oznacza, że musi być poprzedzony konkursem. Zdaniem organu nadzoru podjęcie przez Radę Gminy w S. uchwały w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego bez uprzedniego przeprowadzenia konkursu czyni tę uchwałę niezgodną z prawem, gdyż przeprowadzenie konkursu na to stanowisko ma charakter bezwzględny i ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Wymóg przeprowadzenia konkursu ma zastosowanie zarówno do nowo zatrudnianych kandydatów spoza urzędu, jak i do kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. wniosła o oddalenie skargi ewentualnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ potwierdził fakt powołania A.M. na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. bez przeprowadzenia procedury konkursowej. Wskazał również, na treść art. 3 ustawy z dnia 19 września 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej, który stanowi, iż osoby powołane na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego lub zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, od dnia 7 sierpnia 2005 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uchwałą rady gminy, na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, bez przeprowadzenia naboru w trybie art. 3a-3d ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, uważa się za zatrudnione zgodnie z przepisami tej ustawy. Ponadto powołał się na art. 4 tejże ustawy, który stanowi, iż czynności dokonane w okresie od dnia 7 sierpnia 2005 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przez kierownika urzędu stanu cywilnego lub zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego, powołanych uchwałą rady gminy na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, bez przeprowadzenia naboru w trybie art. 3a-3d ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, uznaje się za dokonane przez uprawniony organ. Zdaniem organu wyżej wymienione przepisy stanowią o zasadności i konieczności niniejszej odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja zapadła na skutek przeprowadzenia potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów, właściwej ich oceny, poprawnych rozważań faktycznych, które znalazły dostateczny wyraz w jej motywach. Orzeczenie odpowiada prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury. W przedmiotowej sprawie skarga Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy w S. została wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), z którego wynika, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, lecz w tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten nie ogranicza możliwości zaskarżenia uchwały rady gminy przez organ nadzoru do spraw z zakresu administracji publicznej, tak jak to ma miejsce w przypadku skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe oznacza, iż bez względu na charakter sprawy, w której została podjęta kwestionowana uchwała rady gminy, dopuszczalne jest jej zaskarżenie skargą do sądu administracyjnego przez organ nadzoru (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1992 r., I SA 108/92, ONSA 1992/2/43; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 5/99, ONSA 2000/2/46, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.12.2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, należy wskazać, iż istota sprawy sprowadzała się do tego, czy Rada Gminy w S. naruszyła prawo powołując A.M. na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. bez uprzedniego przeprowadzenia otwartego naboru na to stanowisko. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zm.) kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest z mocy prawa wójt lub burmistrz (prezydent). Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 tejże ustawy rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Z powyższej regulacji wynika, iż kierownik urzędu stanu cywilnego (jego zastępca) jest powoływany przez radę gminy, co nie oznacza jednak, iż stosunek pracy z taką osobą jest nawiązywany na podstawie powołania (zob. m. in. A. Szewc, Niejasności prawa samorządowego, Radca Prawny 1994/6/60). Ten rodzaj zatrudnienia jest bowiem zarezerwowany wyłącznie dla zamkniętej grupy pracowników samorządowych, wymienionych taksatywnie w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych - zastępcy wójta, sekretarza gminy i powiatu oraz skarbnika gminy, powiatu i województwa. Z jednoznacznego brzmienia tego przepisu wynika, że krąg osób zatrudnianych na podstawie powołania nie może być poszerzony na podstawie odpowiednich regulacji statutu danej gminy, a stanowiska wskazane w tym przepisie nie mogą być obsadzone na innej niż powołanie, podstawie prawnej (K. Czyżycka, Nawiązanie stosunku pracy z pracownikiem samorządowym na podstawie powołania, Z Problematyki Prawa Pracy i Polityki Socjalnej 2005/16/39; wyrok SN z 09.04.1997r., I PKN 68/97, OSNP 1998/3/77). Kierownik urzędu stanu cywilnego jak i jego zastępca jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie mianowania bądź na podstawie umowy o pracę, a nie na podstawie powołania w rozumieniu kodeksu pracy, to do jego zatrudnienia w pełni znajduje zastosowanie art. 3a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm. ).W myśl tego przepisu nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, a więc na podstawie mianowania lub umowy o pracę, jest otwarty i konkurencyjny. Powyższe oznacza, iż "powołanie" przez radę gminy kierownika urzędu stanu cywilnego (jego zastępcy) musi być poprzedzone specjalnym konkursem, o którym mowa w art. 3 a-d ustawy, otwartym zarówno dla osób już zatrudnionych w urzędzie, jak i dla kandydatów spoza tej instytucji. Wymóg ten - nie dopuszczający żadnych wyjątków, a w szczególności pozwalających na wyłączenie osób już zatrudnionych na stanowisku urzędniczym z obowiązku poddania się szczególnemu trybowi naboru na inne wolne stanowisko urzędnicze - wynika wprost z przepisów prawa (tj. art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1593 ze zm.). Pogląd wyżej opisany byłby w pełni zasadny, gdyby nie treść przepisów ustawy z dnia 19 września 2008 r. o zmianie ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego oraz o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2008 r. Nr 182 poz. 1121 - która weszła do obrotu prawnego w dniu 28 października 2008 r.), której art. 3 i 4 stanowią, iż osoby powołane na stanowisko kierownika urzędu stanu cywilnego lub zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, od dnia 7 sierpnia 2005 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uchwałą rady gminy, na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, bez przeprowadzenia naboru w trybie art. 3a-3d ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, uważa się za zatrudnione zgodnie z przepisami tej ustawy. Ustawodawca postanowił również, że czynności dokonane w okresie od dnia 7 sierpnia 2005 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przez kierownika urzędu stanu cywilnego lub zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego, powołanych uchwałą rady gminy na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 1, bez przeprowadzenia naboru w trybie art. 3a-3d ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, uznaje się za dokonane przez uprawniony organ. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała o powołaniu Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. z pominięciem otwartego naboru na to stanowisko jest prawidłowa i odpowiada prawu. Bezspornym jest, iż A.M. została powołana na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S. uchwałą Rady Gminy z dnia [...]r. nr [...] z pominięciem procedury konkursowej wynikającej z ustawy o pracownikach samorządowych. Jednakże sam ustawodawca wprowadzonymi przepisami usankcjonował takie postępowanie, co nie pozwala stwierdzić niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.