IV SA/Gl 876/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] nr [...] oraz pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] i pkt 1 poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] zostało przyznane prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz P.T. na okres od [...] do [...]. Decyzją z dnia [...] ten sam organ administracji publicznej stwierdził, że kwota [...] zł wypłacona w wymienionym okresie na rzecz P.T. była nienależnie pobranym świadczeniem z funduszu alimentacyjnego i zażądał od niego zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 2 pkt 7 lit. d, art. 3, art. 22 ust. 1 pkt 5, art. 23 ust. 1 i 7, art. 27 ust. 9 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zwanej dalej ustawą o pomocy (j.t. Dz. U. Nr 1 z 2009 r., poz. 7 ze zm.), a oparł ją na ustaleniu, że w okresie od [...] do [...] komornik przekazał stronie wymienioną sumę wyegzekwowaną od dłużnika alimentacyjnego. Organ przyjął przy tym, że stroną postępowania jest zawsze osoba uprawniona, którą był P.T., reprezentowany do uzyskania pełnoletniości przez jego matkę. Na skutek odwołania strony, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło powyższą decyzję w części dotyczącej żądania zwrotu świadczenia i w tym zakresie umorzyło postępowanie I instancji, a w pozostałym zakresie decyzję tę utrzymało w mocy. Kolegium uznało, że na gruncie art. 23 ustawy o pomocy, decyzja o zwrocie świadczenia może być wydana dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, gdyż są to kwestie wymagające przeprowadzenia odrębnych postępowań. Natomiast podzieliło ustalenia organu podstawowego stopnia co do pobrania przez stronę nienależnego świadczenia. Kolegium zauważyło przy tym, że skonkretyzowanie w art. 2 pkt 7 lit. d cyt. ustawy, iż nienależnie pobrane świadczenie oznacza świadczenia wypłacone, gdy osoba uprawniona otrzymała niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, nastąpiło co prawda dopiero ustawą nowelizacyjną z dnia 19 sierpnia 2011 r., jednak stosownie do orzecznictwa wykluczone jest przyznanie świadczeń z funduszu w razie otrzymania przez osobę uprawnioną jakichkolwiek świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej, tj. zaległych czy bieżących. Dlatego uwzględniono wpłaty dokonane przez komornika przedstawicielowi uprawnionych dzieci. Następnie organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczeń i decyzją z dnia [...] ponownie zażądał zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami, a w uzasadnieniu powtórzył motywy poprzedniej swojej decyzji z [...]. Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wyniku rozpatrzenia odwołania P.T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że sprawa została rozpatrzona według przepisów ustawy o pomocy w brzmieniu obowiązującym przed 1.01.2012 r., jednak ustalenie faktu pobrania nienależnego świadczenia w decyzji tego organu z dnia [...] podyktowane było zmianą linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Na tą ostatnio wymienioną decyzję strona nie wniosła skargi, w związku z czym organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji żądającej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasadniczo powtarzając zarzuty i wywody odwołania. Podkreślił, że przekazywanie należności przez komornika jego matce, było znane organowi, który zastrzeżenia zgłosił dopiero w [...] r., po zmianie przepisów. Wskazał dokumenty obrazujące błędne działania komornika. Ponadto dodał, że w przedmiotowej sprawie chodzi o okres czasu, gdy był osobą małoletnią. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, bowiem obciążenie skarżącego obowiązkiem zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego budzi istotne zastrzeżenia z punktu widzenia prawa materialnego. Zakres sądowej kontroli musiał jednak zostać rozszerzony w trybie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa i objąć również decyzje uznające wypłacone świadczenia za nienależnie pobrane, bowiem w tych decyzjach przesądzono o zasadniczych przesłankach materialnoprawnych, a decyzje w przedmiocie zwrotu świadczenia zostały potraktowane jako automatyczna konsekwencja tych wcześniejszych rozstrzygnięć. Przede wszystkim zakwestionować należy stanowisko organów odnoszące się do interpretacji art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy. Co prawda słusznie uznały one, że w sprawie nie można orzekać według brzmienia tego przepisu ustalonego ustawą nowelizacyjną z dnia 19 sierpnia 2011 r., jednak w istocie dotychczasową treść przepisu zinterpretowały (w szczególności Kolegium) według tych nowych kryteriów. Tymczasem poprzednio przepis stanowił, że nienależnie pobranym jest świadczenie wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Nie było zatem w tej normie definiującej takich określeń, jakie zostały wskazane przez organy, a mianowicie, że chodzi o alimenty otrzymane od komornika niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ust. 1 ustawy, i że chodzi zarówno o alimenty zaległe jak i bieżące. Tego rodzaju sformułowania pojawiły się dopiero we wskazanej nowelizacji. Natomiast na poprzednim gruncie w orzecznictwie wypracowano zasadnicze kierunki wykładni pojęć zawartych w tych przepisach. Przyjęto m. in., że w ramach art. 2 pkt 7 lit. d ustawy, o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić wówczas, gdy oprócz świadczeń z funduszu osoba uprawniona otrzymała alimenty w wysokości odpowiadającej pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących alimentów (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1073/10, dostępny w internecie). Uznano też, że warunek jednoczesności świadczeń wymaga, by występowała tożsamość okresu, za który świadczenie to wypłacono (wyrok tut. Sądu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 345/10, zbiór LEX nr 758362). Pod tym kątem organy administracyjne sprawy nie wyjaśniły. Jeszcze istotniejsze dla jej wyniku jest jednak rozróżnienie między pojęciem "nienależnego świadczenia", a pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego". W orzecznictwie podkreśla się, że przy tym drugim chodzi o świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W tym ujęciu obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 478/10 i wymienione nim inne wyroki, zbiór LEX nr 754434). Z tym aspektem wiążą się okoliczności wynikające z materiału omawianej sprawy. Mianowicie poza sporem pozostawało, że przedstawiciel skarżącego nie otrzymał alimentów bezpośrednio od dłużnika, lecz określone sumy przekazał mu komornik w następstwie prowadzonej egzekucji. Jego wadliwe działania nie mogą prowadzić do przyjęcia złej woli po stronie przedstawiciela skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1073/10, dostępny w internecie). Organy obu instancji całkowicie odbiegły od powyższej, dominującej linii orzeczniczej, a Kolegium w dodatku oparło się na niereprezentatywnych odmiennych wyrokach, z których jeden został nawet uchylony w postępowaniu kasacyjnym (wyrok NSA z dnia 28.07.2010 r., sygn. akt I OSK 597/10, dostępny w internecie). Tak więc kwestia pobrania nienależnego świadczenia nie została oceniona według właściwych przesłanek określonych prawem materialnym. W okolicznościach sprawy nie do przyjęcia jest także kategoryczne stanowisko Kolegium, że w każdym przypadku pobrania nienależnego świadczenia, zobowiązana do zwrotu jest osoba uprawniona. Mianowicie art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy, obowiązek zwrotu odnosi do osoby, która pobrała nienależnie świadczenia. W przypadku małoletniego uprawnionego, osobą pobierającą świadczenie będzie zazwyczaj jego przedstawiciel ustawowy, na którego można nakładać obowiązek zwrotu (por. wyrok tut. Sądu z dnia 2.08.2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1214/11, dostępny w internecie). Tak więc w ramach postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia organ ustala osobę, która pobrała to świadczenie. Nie zmienia tej sytuacji okoliczność uzyskania przez skarżącego pełnoletniości – i to już po okresie pobierania świadczeń, jeżeli z wnioskiem o przyznanie świadczeń występował jego przedstawiciel ustawowy, który następnie pobierał te świadczenia w czasie małoletności skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 15.09.2009 r., sygn. akt I OSK 21/09, zbiór LEX nr 595312, wydany na gruncie zbliżonej regulacji art. 15 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej – Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia w niniejszej sprawie odmiennego poglądu, tym bardziej, że skarżący po uzyskaniu pełnoletniości nie pobiera już świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc nie ma możliwości potrącania kwot ewentualnie nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami z bieżąco wypłacanych świadczeń (art. 23 ust. 5 ustawy o pomocy). Według koncepcji organów skarżący musiałby zatem zwracać świadczenia z własnego majątku, co nie daje się pogodzić zarówno z treścią przepisów ustawy o pomocy i celem tej regulacji, jak i z ogólnymi zasadami prawa i wartościami konstytucyjnymi. Otóż ustawa o pomocy nakłada szereg obowiązków na osobę, która składa wniosek o przyznanie świadczenia. Osobą tą może być osoba uprawniona lub jej przedstawiciel ustawowy, co wynika z art. 15 ust. 1. Jeżeli wniosek składa przedstawiciel ustawowy, to on jest zobowiązany do właściwego udokumentowania wniosku, a nawet składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 15 ust. 7). Na nim ciąży też obowiązek powiadamiania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń (art. 19 ust. 1). Zwrócić należy uwagę na zapis art. 19 ust. 2 mówiący o obowiązkach osób otrzymujących świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Jest raczej oczywiste, że pojęcie "osoby otrzymującej" jest bliższe pojęciu "osoby pobierającej" niż "osoby uprawnionej", a nie może ulegać wątpliwości, że ów obowiązek z art. 19 ust. 2 nie może być kierowany do małoletniego uprawnionego lecz do jego przedstawiciela ustawowego. Systemowa analiza wskazuje więc, że osobą pobierającą nienależnie świadczenie w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy jest osoba, której organ faktycznie przekazał to świadczenie, jako adresatowi decyzji, a więc przedstawiciel ustawowy w przypadku małoletności osoby uprawnionej. Potwierdza to sama definicja nienależnie pobranego świadczenia (art. 2 pkt 7 cyt. ustawy), która obejmuje przypadek świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenie. Nie można tej hipotezy przepisu odnosić do osoby małoletniej, która do trzynastego roku życia w ogóle nie ma zdolności do czynności prawnych (art. 12 kodeksu cywilnego). Skoro zaś dotyczy ona przedstawiciela ustawowego małoletniego, to nie ma uzasadnionych racji, by po uzyskaniu pełnoletności odpowiadał on swoim majątkiem za działania swojego byłego przedstawiciela. Przemawia przeciwko takiej możliwości także charakter omawianych świadczeń, które zastępują alimenty, a więc służą bieżącemu utrzymaniu, a nie powiększeniu majątku osoby uprawnionej. W tym warunkach przerzucenie na nią odpowiedzialności za inną osobę kłóciłoby się z poczuciem sprawiedliwości, której zasady składają się na pojęcie państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Skuteczne wyegzekwowanie od tej osoby omawianych należności odbyłoby się także z naruszeniem konstytucyjnej ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji). Mając powyższe względy na uwadze należało stwierdzić, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Pozostała do wyjaśnienia kwestia zastosowania art. 135 ppsa. Jak już zauważono na wstępie niniejszych rozważań, w zaskarżonej decyzji Kolegium nie oceniało przesłanek pobrania nienależnego świadczenia, odwołując się całkowicie do niezaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń. Pomijając nawet okoliczności, że Sąd w niniejszym składzie nie widzi konieczności rozdzielania sprawy dotyczącej tego przedmiotu na dwa etapy wymagające wydania odrębnych decyzji, to nie ulega wątpliwości, że w orzecznictwie preferowane jest szerokie rozumienie art. 135 ppsa. W szczególności zastosowanie tego przepisu dopuszcza się w przypadkach, gdy zaskarżona decyzja jest konsekwencją innej decyzji, w stosunku do której ma charakter wykonawczy (por. wyrok NSA z dnia 31.07.2001 r., sygn. akt V SA 2702/00, OSP 2002/2/15, wydany na tle zbliżonego stanu prawnego). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, bowiem Kolegium wskazało zależność obecnego rozstrzygnięcia od wyników poprzedniego postępowania administracyjnego. Tożsamość sprawy w rozumieniu art. 135, w zw. z art. 134 § 1 ppsa w ramach obu postępowań wyraża się w okoliczności dotyczącej nienależnego pobrania przez skarżącego świadczeń z funduszu alimentacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14.07.2010 r., sygn. akt I OSK 470/10, dostępny w internecie, w którym na tle poprzedniego stanu prawnego opowiedziano się za stosowaniem art. 135 ppsa w sprawie zwrotu zaliczki alimentacyjnej w odniesieniu do wcześniejszej decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu tego świadczenia). Tym bardziej skorzystanie z tej regulacji jest właściwe w niniejszej sprawie, skoro prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia w stosunku do skarżącego było bezpodstawne, a zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podlegać będzie umorzeniu w zakresie wyznaczonym sentencją wyroku. Wobec powyższych okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w zw. z art. 135 ppsa oraz art. 152 ppsa orzeczono, jak w sentencji