IV SA/Gl 881/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stypendium oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w związku z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w G., orzekł o utracie przez D. O. prawa do stypendium z dniem [...]r. W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik D.O. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, bowiem powinno jej przysługiwać prawo do stypendium pomimo, iż w okresie odbywania stażu przebywała za zwolnieniu lekarskim i w dniu [...] r. urodziła dziecko oraz nadal przebywa na zwolnieniu lekarskim. Akcentował, iż działanie organu narusza art. 80 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 53 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, iż strona zarejestrowała się w urzędzie pracy w dniu [...]r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu rejestracji strona podpisała oświadczenie, iż została prawidłowo pouczona o obowiązku potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy w wyznaczonych terminach: zapoznała się również i otrzymała informację na temat praw i obowiązków osoby bezrobotnej. W dniu [...]r. urząd pracy skierował odwołującą do odbycia stażu w Urzędzie Miejskim w P. na stanowisku pracownika biurowego i wówczas została ona zapoznana z programem stażu oraz prawami i obowiązkami osoby odbywającej staż. Decyzją z dnia [...]r. nr organ pierwszej instancji przyznał stronie prawo do stypendium od dnia [...] r. w wysokości 791,00 -zł miesięcznie na okres odbywania stażu. Pismem z dnia [...]r. pracodawca złożył wniosek o pozbawienie odwołującej "możliwości kontynuowania stażu, gdyż od marca do dnia sporządzenia pisma przebywa na zwolnieniu lekarskim, co uniemożliwia zrealizowanie programu stażu". Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...]r. wynika, że odwołująca w dniu [...]r. urodziła dziecko. Mając na uwadze treść odwołania organ zaznaczył, iż pracodawca nie był związany z odwołującą umową o pracę, dlatego nie można podnosić w tej sprawie zarzutu nieprzestrzegania przepisów Kodeksu pracy. Staż, w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 34 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oznacza jedynie nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą, za co przysługuje stypendium w wysokości 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Dodatkowo, każde zaprzestanie uczestnictwa w stażu bez względu na przyczynę jest równoznaczne z utratą prawa do stypendium, nawet jeśli jest to długotrwała niezdolność do pracy. Nie ma bowiem prawnej ochrony przed pozbawieniem bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik D.O. wniósł o uchylenie przywołanej decyzji i domagał się zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji naruszenie art. 80 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zwrócił uwagę, iż skarżąca kierowała zapytanie do opiekuna stażystów pracodawcy, co do jej sytuacji jako stażystki będącej po urodzeniu dziecka oraz do organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazał, iż decyzja starosty w zakresie pozbawienia bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu nie podlega kontroli w toku postępowania odwoławczego, ponieważ nie jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Podmiotowe uprawnienie wynika z umowy łączącej organ pierwszej instancji z pracodawcą, u którego prowadzony jest staż, a organ odwoławczy nie ma możliwości ingerowania w stosunek cywilnoprawny. Pozbawienie bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu uznane winno być za czynność z zakresu administracji publicznej, na którą przysługuje skarga po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2008 r. o sygn. akt IV SA/Gl 390/08). Zdaniem organu, skoro skarżąca nie sprzeciwiła się decyzji pozbawiającej ją możliwości kontynuowania stażu, to jej niezadowolenie dotyczy wyłącznie wynikłej z powyższej okoliczności konsekwencji w postaci utraty prawa do stypendium. Zatem, korzystając z treści § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz. U. Nr 142, poz. 1160), starosta na wniosek organizatora stażu może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu w przypadku usprawiedliwionej nieobecności uniemożliwiającej zrealizowanie programu stażu. Staż, w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 34 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oznacza jedynie nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą, za co przysługuje stypendium w wysokości 120 % kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Organ zauważył, iż skarżąca została prawidłowo pouczona o okolicznościach, które mogą spowodować pozbawienie jej możliwości kontynuowania stażu (oświadczenie z dnia [...]r.), a w piśmie z dnia [...]r. domagała się wyłącznie wypłaty stypendium, w żadnym miejscu natomiast nie wyraziła woli dalszego uczestnictwa w stażu, ani też nie wyraziła wątpliwości dotyczących warunków jej dalszego uczestnictwa w stażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, słuszność zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy administracyjnej, lecz kontroluje ostateczną decyzję administracyjną wydaną przez właściwy organ. Z tego wynika dalej, że Sąd nie posiada uprawnień do przyznawania bądź przywracania statusu bezrobotnego oraz prawa do związanych z nim świadczeń. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi powołany w jej podstawie art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), zgodnie z którym bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości określonej w tym przepisie, które wypłacane jest przez starostę oraz do którego odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 41 ust. 6 oraz 80 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że stypendium przysługuje bezrobotnemu "w okresie odbywania stażu", co oznacza, że nie przysługuje w innym okresie. Stypendium to wiąże się bowiem z wykonywaniem określonej pracy w ramach stażu, która ma prowadzić do aktywizacji zawodowej bezrobotnego, a nie z samym faktem posiadania statusu osoby bezrobotnej. Jednocześnie stypendium nie jest wynagrodzeniem z tytułu zatrudnienia, lecz kwotą wypłacaną za aktywność bezrobotnego. Celem stażu jest zdobycie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy. Zgodzić się należy z poglądem doktryny, co do tego, iż bezrobotny nie zawiera żadnej umowy z podmiotem wyrażającym chęć przyjęcia na staż. Umowa taka, nazwana stażową, mająca charakter umowy cywilnoprawnej wiąże natomiast podmiot wyrażający chęć zatrudnienia stażysty i właściwego starostę, który kieruje bezrobotnego na odbycie stażu. Przyjmujący na staż nie jest więc w ścisłym znaczeniu pracodawcą, zaś ta forma aktywizowania bezrobotnych nie jest w ścisłym znaczeniu tego słowa zatrudnieniem. (por. Jerzy Wratny Prawo pracy a bezrobocie. Kilka refleksji. PiZS z 2005 Nr 8 poz. 2). Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak i przepisy wykonawcze wydane na podstawie jej art. 53 ust. 9, regulujące odbycie stażu, tj. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz. U. Nr 142 poz.1160) określa w § 9 ust. 1 i 2, iż starosta na wniosek organizatora stażu (pracodawcy), jak i osoby bezrobotnej może rozwiązać umowę o odbycie stażu lub pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu, po wysłuchaniu każdego z nich. Organ zatem może skorzystać z prawa do pozbawienia bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu, ale nie musi. Ustawodawca zaznacza, że organ (starosta) może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu i to na wniosek organizatora (pracodawcy) lub z urzędu, po zasięgnięciu opinii organizatora i wysłuchaniu bezrobotnego w przypadku: 1) nieusprawiedliwionej nieobecności podczas więcej niż jednego dnia stażu; 2) naruszenia podstawowych obowiązków określonych w regulaminie pracy, w szczególności stawienia się do odbycia stażu w stanie wskazującym na spożycie alkoholu, narkotyków lub środków psychotropowych lub spożywania w miejscu pracy alkoholu, narkotyków lub środków psychotropowych; 3) usprawiedliwionej nieobecności uniemożliwiającej zrealizowanie programu stażu. Oznacza to, że decyzja organu w zakresie pozbawienia bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu w wyżej wymienionych przypadkach (§ 9 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia) podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, tak jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd ogranicza się zatem do oceny legalności (zgodności z prawem) decyzji, ale uzasadnienie decyzji uznaniowej musi wskazywać motywy potwierdzające zasadność dokonanego przez organ rozstrzygnięcia i nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, ale na zindywidualizowanych przesłankach. Analiza przedstawionych akt administracyjnych dowodzi, że w niniejszej sprawie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż skarżąca została w odpowiedni sposób pouczona o prawach i obowiązkach osoby skierowanej do pracodawcy i miało to miejsce w dniu [...]r. (kopia informacji została jej również doręczona). Świadczy o tym jej własnoręczny podpis pod "informacją", znajdującą się na k- 17 akt administracyjnych. Bezspornie pracodawca (organizator stażu) skarżącej, działając w oparciu o § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych, w związku z zawartą z organem pierwszej instancji umową, w dniu [...]r. wystąpił z wnioskiem o pozbawienie skarżącej możliwości odbywania stażu z uwagi na długotrwała zwolnienie lekarskie, które uniemożliwia zrealizowanie programu stażu. Powyższe jednoznacznie wynika z treści wspomnianego pisma znajdującego się w aktach administracyjnych oraz załączonych list obecności skarżącej na stażu. O tym wniosku skarżąca została poinformowana na piśmie i nie wniosła żadnych zastrzeżeń, jak też udzielona jej została informacja o konsekwencjach pozytywnego rozpatrzenia tego wniosku (pismo organu pierwszej instancji z dnia [...]r.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne zostały wyjaśnione przesłanki, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Regulacja zawarta w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy skierowana jest do osób, które dobrowolnie postanowiły zarejestrować się jako osoby bezrobotne w tym celu, by korzystać ze wsparcia oferowanego przez urzędy pracy. Tym samym, osoby takie przyjęły na siebie obowiązek uczestniczenia w działaniach mających na celu zmianę ich sytuacji życiowej i poddały się ustalonym w ustawie regułom. Celem aktywizacji bezrobotnych w formie odbywania stażu pracy jest realizacja programu stażu, do którego zobowiązuje się zarówno osoba skierowana, jak i organizator stażu (pracodawca). W sytuacji, gdy odbywanie stażu jest niemożliwe z przyczyn niezawinionych przez osobę bezrobotną, np. usprawiedliwionej nieobecności i organizator stażu nie może realizować programu stażu, to starosta może pozbawić bezrobotnego możliwości kontynuowania stażu, bądź na wniosek organizatora bądź z urzędu. W rozpatrywanej sporawe uczynił to na wniosek organizatora, na co zezwalały obowiązujące przepisy prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż: "Bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa.", należy jeszcze raz zauważyć, iż skarżącą z organizatorem stażu nie wiązał stosunek pracy i zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżąca została pozbawiona możliwości kontynuowania stażu (por. § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych). Oznacza to, że za okres udokumentowanej niezdolności do pracy skarżącej, który przypadał już po dniu [...]r., a więc po zakończeniu odbywania stażu, nie przysługuje jej stypendium stażowe, ale jedynie zasiłek z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Otrzymywane, bowiem w trakcie stażu stypendium nie zmienia swojego charakteru, ale przysługuje do niego prawo tylko przez okres przysługiwania prawa do stażu niezależnie od tego, czy trwa jeszcze niezdolność do pracy. Zatem, z tego powodu nie można wywodzić korzystnych dla siebie rozwiązań z tytułu równego traktowania na zasadach przewidzianych w przepisach rozdziału IIa w dziale pierwszym ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), przysługujących wyłącznie pracownikom (por. § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych). Mając również na uwadze treść odpowiedzi na skargę, w szczególności przywołane orzeczenie tut. Sądu z dnia 10 października 2008 r. o sygn. akt IV SA/Gl 390/08, zaznaczyć przyjdzie, iż obecnie rozpatrywana sprawa nie jest podobna, ani też zbliżona do opisanej we wspomnianym orzeczeniu, dlatego nie można polemizować z rozważaniami zawartymi w jego uzasadnieniu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w oparciu o powołane wyżej przepisy, Sąd uznał, że nie naruszają one przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) oraz § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, jak również nie naruszają przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a., co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.