IV SA/Gl 894/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 31 marca 2005 r. nr XXX/176/2005 w przedmiocie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4.3, § 6.1 i § 6.2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Szczyrku nr XXX/176/2005 z dnia 31 marca 2005r. Rada Miejska w Szczyrku podjęła w dniu 31 marca 2005 r. uchwałę Nr XXX/176/2005 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom zamieszkałym na terenie miasta Szczyrk. Wymieniony regulamin stanowił załącznik do uchwały. Jako podstawę prawną uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W skardze wniesionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 90f ust. 1 i art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie w § 4.3 regulaminu, że refundacja kosztów w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania poniesionych przez ucznia, nastąpi po przedłożeniu przez niego dokumentów potwierdzających ich powstanie, a ponadto poprzez wprowadzenie w § 6.2 regulaminu, obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem o wypłatę zasiłku szkolnego, dokumentów potwierdzających dokonanie wydatków związanych z procesem edukacyjnym, pomimo braku po stronie rady gminy upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzających zamknięty katalog środków dowodowych. Ponadto skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 90f pkt 4 w zw. z art. 90e ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez zdefiniowanie w § 6. 1 regulaminu, pojęcia "zdarzenie losowe" i tym samym zawężenie kręgu osób uprawnionych na podstawie ustawy o systemie oświaty, do otrzymania pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Z powyższych powodów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4.3, § 6.1 i § 6.2 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 31 marca 2005 r. Nr XXX/176/2005. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wymieniona uchwała, jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii aktów prawa miejscowego, powinna spełniać warunki określone dla tej kategorii aktów w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie wskazał, że upoważnienie rady gminy do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, zawiera art. 90f ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym, w regulaminie tym określa się: - 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; - 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; - 3) tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego; - 4) tryb i sposób udzielenia zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. W tym zakresie podniósł, że w § 4.3 i § 6.2 przedmiotowego regulaminu, przyjęto zasadę, że aby otrzymać stypendium szkolne i zasiłek szkolny, należy przedłożyć dokumenty potwierdzające dokonanie wydatków związanych z procesem edukacyjnym. Skarżący podkreślił, że według art. 90n ustawy o systemie oświaty, w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, wydawane są decyzje administracyjne. Wymienione w tym przepisie świadczenia to stypendium szkolne i zasiłek szkolny, a zatem, nie można uzależnić przyznania tych świadczeń od przedłożenia wyłącznie dokumentów. Podniósł, że niedopuszczalne jest ograniczenie możliwości wykazania wydatków związanych ze zdarzeniami losowymi, poprzez przedłożenie dokumentów. Dodał, że dokument jest tylko jednym ze środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. System środków dowodowych jest zatem otwarty. Ponadto ustawa o systemie oświaty nie wprowadza szczególnych wymagań wobec wniosków. Określa tylko obligatoryjne składniki wniosku o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Organ stanowiący nie może zatem uzależnić przyznania zasiłku szkolnego od udokumentowania poniesionych wydatków przez składającego wniosek ucznia albo jego rodziców (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 127/10). Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty, uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego, może być przyznany zasiłek szkolny. W tym zakresie wskazał, że pojęcie "zdarzenie losowe" nie zostało zdefiniowane w ustawie, a zatem definiowanie tego pojęcia niedookreślonego, w akcie rangi podustawowej, jest naruszeniem prawa. Ustalając znaczenie pojęcia "zdarzenia losowego", Rada Miejska w Szczyrku dopuściła się nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego. Skarżący podniósł, iż radzie gminy nie służy prawo definiowania, względnie ustalania, co jest zdarzeniem losowym uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego, bowiem rada gminy nie jest upoważniona do definiowania pojęć użytych w ustawach, a ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem losowym, jest elementem procesu stosowania, a nie stanowienia prawa i należy do organu wykonawczego gminy. Skarżący podniósł, że według § 149 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, które powinno być uwzględniane w toku formułowania każdego aktu normatywnego - w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Powołał się także w tym zakresie na wyroki WSA w Poznaniu z dnia 17.12.2009r. sygn. akt IV SA/Po 745/09, z 19.11.2009r. sygn. akt IV SA/Po 749/09, z 17.12.2009r. sygn. akt IV SA/Po 758/09, z 7.10.2009r. sygn. akt IV SA/Po 642/09. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wskazał, że w trybie autokontroli, Rada Miejska w Szczyrku w dniu 30 października 2012 r., uwzględniając zarzuty skargi, podjęła uchwałę Nr XXXII/150/2012 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta Szczyrk. Organ podkreślił, że według § 3 tej uchwały, traci moc zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 31 marca 2005 r. W piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. oraz na rozprawie, Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej podtrzymał wnioski i zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub innego aktu organu gminy, określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podkreślić jednakże należało, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Natomiast istotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie, skargę należało uwzględnić, gdyż uchwała Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 31 marca 2005 r. Nr XXX/176/2005 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom zamieszkałym na terenie miasta Szczyrk, w zaskarżonej części, obejmującej § 4. 3 oraz § 6.1 i § 6. 2, w sposób istotny narusza prawo. Kwestie dotyczące pomocy materialnej dla uczniów, uregulowane zostały w rozdziale 8a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 216, poz.2570 ze zm.), którego przepisy obowiązują od dnia 1 stycznia 2005 r., a zostały wprowadzone ustawą z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. Nr 281, poz. 2781). Natomiast Sąd ocenia zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, według przepisów obowiązujących w dniu jej podjęcia. Na podstawie zatem art. 90c ust. 2 ustawy o systemie oświaty, wyróżnia się dwa rodzaje świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym, są to: stypendium szkolne i zasiłek szkolny. Stypendium szkolne, zgodnie z art. 90d ust.1 tej ustawy, może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. Natomiast według art. 90e cytowanej ustawy, zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Przepis art. 90f ustawy o systemie oświaty zawiera upoważnienie dla rady gminy w zakresie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów szkół zamieszkałych na terenie gminy. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, określa w regulaminie w szczególności: - 1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; - 2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; - 3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; - 4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przytoczony przepis zawiera zatem upoważnienie dla rady gminy, dotyczące wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Regulamin jest więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że uchwalając wymieniony regulamin, rada gminy nie może wykroczyć poza zakres delegacji ustawowej ani stanowić norm sprzecznych z ustawą. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wobec tego, każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Rada gminy, uchwalając regulamin w przedmiotowym zakresie, jest zatem zobowiązana do uwzględnienia przepisów, dotyczących kwestii pomocy materialnej dla uczniów, zawartych w cytowanej wyżej ustawie. Do takich przepisów należy zaliczyć te, które określają formy udzielania stypendium szkolnego, tj. określone w art. 90d ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy, do których zalicza się: całkowite lub częściowe pokrycie kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych (pkt 1), pomoc rzeczową o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakup podręczników (pkt 2), całkowite lub częściowe pokrycie kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania (art. 90d ust. 4). Oprócz wskazanej wyżej pomocy o charakterze rzeczowym, ustawa przewiduje również pomoc pieniężną, jednakże dopiero w sytuacji, w której organ przyznający stypendium uzna, że udzielenie stypendium w wyżej wskazanych formach nie jest możliwe, lub nie jest celowe – wówczas może przyznać stypendium szkolne w formie świadczenia pieniężnego (art. 90d ust. 5). Według zaś normy kompetencyjnej zawartej w art. 90f pkt 2 tej ustawy, rada gminy powinna wskazać formy, w jakich będzie udzielane stypendium szkolne. Jednocześnie oznacza to, że rada gminy, będąc upoważniona w art. 90f pkt 3 cytowanej ustawy, do określenia sposobu udzielenia stypendium szkolnego, nie może wykraczać poza przyjęte formy tego świadczenia. W przedmiotowej sprawie, w zaskarżonym § 4. 3 regulaminu, Rada Miejska w Szczyrku określiła, że stypendium szkolne przyznane w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania, takich jak pokrycie kosztów dojazdu do szkoły, czesnego lub opłaty za internat, realizowane jest przez zwrot poniesionych wydatków, po przedstawieniu dokumentów potwierdzających ich powstanie. Natomiast w § 6 ust. 1 regulaminu uchwaliła, że zasiłek szkolny jest formą doraźnej bezzwrotnej pomocy dla ucznia, który przejściowo znalazł się w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego, takiego jak powódź, pożar, wypadek, ciężka choroba, kradzież mienia i inne, które przyczyniły się do powstania znacznej szkody materialnej lub uszczerbku na zdrowiu. W § 6 ust. 2 tego regulaminu zostało sprecyzowane, że do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające dokonanie wydatków związanych z procesem edukacyjnym. Stypendium w formie przewidzianej w § 4. 3 regulaminu, jest zatem udzielane poprzez częściową lub całkowitą refundację kosztów poniesionych przez ucznia, na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów. Taki sposób udzielenia stypendium, nie odpowiada formie pomocy określonej w art. 90d ust. 2 i ust. 4 ustawy, bowiem jej udzielenie zostało uzależnione od konieczności uprzedniego pokrycia wydatków przez ubiegającego się o nią ucznia. Natomiast stypendium ma być udzielone uczniowi w celu umożliwienia poniesienia wydatków, gdyż właśnie z tego powodu, że uczeń znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i nie dysponuje środkami finansowymi - o taką pomoc się zwraca. W związku z tym, przepis dotyczący udzielenia pomocy poprzez refundację poniesionych przez wnioskodawcę wydatków, byłby dopuszczalny tylko wówczas, gdyby rada pozostawiła do wyboru wnioskodawcy taki sposób udzielenia, wybranej przez niego uprzednio formy świadczenia. Wobec tego stwierdzić należało, że zaskarżony § 4.3 regulaminu i z tego samego powodu również § 6.1 w związku z § 6. 2 regulaminu, naruszają art. 90d ust. 2 i ust. 4, art. 90e ust. 2 w zw. z art. 90f pkt 2 ustawy o systemie oświaty i z tych względów należało stwierdzić ich nieważność. Pokrycie kosztów powinno bowiem nastąpić, np. poprzez ich bezpośrednią zapłatę na rzecz podmiotu udzielającego świadczenia, objętego tą formą pomocy (np. podmiotu udzielającego zakwaterowania) bądź też w sposób uzgodniony z wnioskodawcą, co w takim przypadku nie wyklucza właśnie możliwości refundacji poniesionych uprzednio przez niego wydatków. Skoro zaś zaskarżone przepisy przewidują udzielenie stypendium i zasiłku szkolnego wyłącznie poprzez refundację poniesionych wydatków i to bez zgody wnioskodawcy, to naruszają w sposób istotny art. 90d ust. 2 i ust. 4 oraz 90e ust. 2 ustawy w zw. z art. 90f ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut rażącego naruszenia art. 90f pkt 4 w związku z art. 90e ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez zdefiniowanie w § 6. 1 regulaminu, pojęcia "zdarzenie losowe". Jak już bowiem była o tym mowa wyżej - zgodnie z art. 90e ust. 1 cytowanej ustawy, zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. W ustawie o systemie oświaty, nie zostało sprecyzowane pojęcie "zdarzenie losowe". Natomiast zawarte w art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty, upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, pozwala tylko na określenie trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od charakteru niektórych, szczególnych zdarzeń losowych. W żadnym razie, rada gminy nie może natomiast określać katalogu tych zdarzeń, gdyż według ustawy o systemie oświaty, pojęcie to ma charakter niedookreślony - w ten sposób obejmując możliwie szeroki wachlarz sytuacji faktycznych. Wobec tego, jak trafnie zarzucił skarżący, rada gminy nie może definiować tego pojęcia. W tym zakresie zasadnie skarżący podkreślił, że definiowanie tego pojęcia niedookreślonego, w akcie rangi podustawowej, jest naruszeniem prawa. Radzie gminy nie przysługuje prawo określenia, co jest zdarzeniem losowym uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego, bowiem nie jest upoważniona do definiowania pojęć użytych w ustawach, a ocena, czy w danym przypadku wystąpiło zdarzenie losowe, jest elementem procesu stosowania, a nie stanowienia prawa i należy do organu wykonawczego gminy. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że we wskazanym zakresie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, okoliczność, że od dnia jej podjęcia upłynął okres dłuższy niż jeden rok, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec tego - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należało orzec jak w sentencji.