IV SA/Gl 901/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] oraz postanowienie tegoż organu Nr [...] z dnia [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent Miasta B., decyzją Nr [...] z dnia [...] r. uchylił własną decyzję Nr [...] z dnia [...] r. przyznającą K.B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad O.B. i odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad O.B. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] r. przyznano stronie świadczenie pielęgnacyjne na okres od 01.01.2005 r. do 31.08.2005 r. Organ został bowiem poinformowany, że w okresie od 21.12.2004 r. do 24.08.2006 r. strona była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna poszukująca pracy, co w rozumieniu ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy oznacza, że w/w okresie strona była osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Organ podkreślił, iż z uwagi na powyższe wznowiono postępowanie w sprawie i uchylono decyzję [...] z dnia [...] r. przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad O.B. oraz odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad O.B.. Organ zaznaczył, iż strona pobrała nienależne świadczenia. Od tej decyzji odwołanie wniosła strona. Wyraziła niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podniosła, iż przy składaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na córkę O.B. nie została poinformowana, że nie może być zarejestrowana w PUP i wówczas nikt nie żądał od niej takiego zaświadczenia. Wskazała, iż zarejestrowała się w PUP ponieważ dnia [...] r. urodziła syna K.B. i nie przedłużono jej umowy. Podniosła, że ponieważ była zatrudniona, to zasiłek jej się należał. Zaznaczyła, iż nie poszukiwała w tym okresie zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze wskazało, iż decyzja administracyjna ostateczna ma charakter trwały, a jej weryfikacja możliwa jest tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie. Jedną z takich możliwości stwarza instytucja wznowienia postępowania administracyjnego. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 146 k.p.a., pozwala na wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Kolegium podniosło, że stosownie do art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który ja wydał. W rozpatrywanej zaś sprawie organ pierwszej instancji powziął wiadomość, że w okresie od 21.12.2004 r. do 24.08.2006 r. strona była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 29.12.2004 r. do 28.12.2005 r. Dlatego też, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] r. przyznającą stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad O.B., po czym decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję [...] z dnia [...] r. przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad O.B. oraz odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad O.B. Kolegium podkreśliło, że przychyla się do stanowiska organu pierwszej instancji, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] r. przyznającą stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad O.B. określona w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., a mianowicie fakt, iż strona była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 29.12.2004 r. do 28.12.2005 r. Kolegium wskazało, iż sam fakt, że strona była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako osoba bezrobotna w okresie od 21.12.2004r. do 24.08.2006r. nie stanowi zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowym przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądowe, Kolegium stwierdziło, że powyższe nie stanowi przeszkody w uznaniu, że spełniona była przesłanka w postaci rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę i nie stanowi przeszkody pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez stronę w okresie zarejestrowania w PUP, albowiem status osoby bezrobotnej nie może eliminować osoby zainteresowanej z grona tych osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium podniosło, że pobieranie przez osobę bezrobotną zasiłku dla bezrobotnych stanowi natomiast przeszkodę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzyskiwany przez stronę zasiłek dla bezrobotnych stanowi bowiem swoiste "wynagrodzenie". Stąd też w opinii Kolegium, zasadne było wznowienie postępowania i uchylenie decyzji przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne oraz odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad O.B. z uwagi na to, iż strona w całym okresie tj. od 01.01.2005r. do 31.08.2005 r. pobierała z PUP jako osoba bezrobotna zasiłek dla bezrobotnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca K.B. wnosiła o "rozpatrzenie jej odwołania". W treści skargi powieliła treść odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - O ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Pod pojęciem owej kontroli należy rozumieć porównywanie czynności organu administracji rządowej lub samorządowej, czy też innego podmiotu, wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, z wzorcem jaki ustanawiają obowiązujące normy prawne. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organ administracji publicznej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa zastosowanych przez niego w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowią zatem przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny zgodności działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. Zastrzec przy tym należy, iż w odniesieniu do ustaleń faktycznych sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy zatem jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś jego samodzielne ustalanie. Podkreślenia też wymaga, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę na akt (np. decyzję) organu administracji publicznej, wskazaną kontrolę sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Konieczne jest także wskazanie, iż uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z nim wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (vide: T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 441). Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie zostaje w wyniku takiego orzeczenia zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej. Sąd musi mieć zatem do dyspozycji instrument prawny pozwalający mu skutecznie skłonić organy administracji publicznej do prawidłowego załatwienia sprawy – tej samej, która toczyła się przed uruchomieniem kontroli sądowej. Instrumentem takim pozostaje właśnie regulacja przepisu art. 135 p.p.s.a., pozwalająca na uporządkowanie stanu prawnego sprawy administracyjnej i przesądzenie o działaniach zmierzających do jej właściwego załatwienia. Zastosowanie wskazanej instytucji prawnej prowadzi zatem w konsekwencji do zwiększenia skuteczności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej (vide: Zb. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" Państwo i Prawo zeszyt 4, rok 2007, str. 31 i n. ). Sądowa kontrola zaskarżonego postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowanymi decyzjami ujawniła, że skargę należało uwzględnić jednakże nie z argumentów w niej wskazanych, lecz przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B., decyzją Nr [...] z dnia [...] r., którą uchylił własną decyzję Nr [...] z dnia [...] r. przyznającą K.B. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad O.B. i odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad O.B. W opinii Kolegium fakt, że strona była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B.jako osoba bezrobotna w okresie od 21.12.2004 r. do 24.08.2006 r. nie stanowił przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże pobieranie przez osobę bezrobotną zasiłku dla bezrobotnych stanowi natomiast przeszkodę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W opinii Kolegium, uzyskiwany przez stronę zasiłek dla bezrobotnych stanowi bowiem swoiste "wynagrodzenie". Organ I instancji wydał swoją pierwotną decyzję w roku [...]. Artykuł 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w dniu wydawania tej decyzji miał następująca treść. 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. 2. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 3-10 stosuje się odpowiednio. 3. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 420,00 zł miesięcznie. 4. Świadczenie pielęgnacyjne przysługujące za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 świadczenia pielęgnacyjnego za każdy dzień. Należną kwotę świadczenia zaokrągla się do 10 groszy w górę. 5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty socjalnej, emerytury lub renty; 3) dziecko wymagające opieki przebywa, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko. Przechodząc zatem do zasadniczych rozważań, podkreślić zatem przede wszystkim należy, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania świadczenia o jakim mowa w art. 17 omawianej ustawy, dotyczy to zarówno aktualnego, jak i poprzednich stanów prawnych. Przytoczony powyżej przepis art. 17 w ust. 5 pkt 1 - 4 omawianej ustawy, zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Katalog tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w tym katalogu, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Innymi słowy, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Uregulowanie zawarte w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. ,poz. 149) definiując pojęcie bezrobotnego wskazuje, że jest to osoba, która – przy spełnieniu innych warunków – nie pobiera na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania. Należy tu zaakcentować, że ocena spełnienia przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się wyłącznie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że treść art. 17 ust. 5 tej ustawy nie stwarza podstaw do przyjęcia, że osoba bezrobotna nie może być traktowana na równi z osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przyznanie takiej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkuje natomiast w sferze stosunków zatrudnienia i bezrobocia, stanowiąc podstawę do wszczęcia przez organ zatrudnienia postępowania w przedmiocie pozbawienia jej statusu bezrobotnego wobec niespełnienia warunków przewidzianych w art. 33 ust. 4 pkt 1, w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13). Skoro tak, to status osoby bezrobotnej nie może eliminować takiej osoby z grona tych, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Za taką wykładnią przemawia także art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa w jakich sytuacjach świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Godzi się tu wyraźnie podkreślić, że ustawodawca w jego treści nie wykluczył żadnych osób bezrobotnych, a mianowicie tych z prawem do zasiłku lub bez tego prawa. Jednocześnie wskazał np., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, jeśli ta ma ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07 trafnie wskazał, że gdyby ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych możliwości ubiegania się o świadczenia pielęgnacyjne, to z pewnością uczyniłby to w powyższym przepisie. Natomiast z samego faktu, że z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zostały wyeliminowane osoby z ustalonym prawem do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nie da się wyprowadzić wniosku, że również osobom bezrobotnym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Podkreślono przy tym, że status bezrobotnego jest jedną z przesłanek do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, których przyznanie dopiero pozbawia osobę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Inną natomiast jest sytuacja, gdy określona osoba pobiera świadczenie pielęgnacyjne, co pozbawia ją statusu bezrobotnego. Oznacza to, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a dopiero fakt pobrania takiego świadczenia pozbawia ją statusu bezrobotnego. Podobne stanowisko zaprezentowano m.in. w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 08.08.2013 r. , sygn. akt II SA/Go 555/13. Stąd też decyzje obu organów, jak i postanowienie organu I instancji z dnia Nr [...] z dnia [...] r. należało ocenić jako akty wadliwe i zachodziła konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy i naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.