IV SA/Gl 906/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. w oparciu o art. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 oraz art. 16 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z zm., dalej zwanej "ustawą") odmówiono W.G. zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności i środków czystości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że W.G. wnioskiem z dnia 15 maja 2014 r. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności i środków czystości. Organ stwierdził, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a osiągnięty przez nią dochód zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy wynosi 529 zł (zasiłek stały) i nie przekracza kryterium dochodowego, które w sytuacji jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 542 zł. Dalej organ wskazał, że pomimo, iż w sytuacji W.G. zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku celowego, to nie jest możliwe objęcie strony wnioskowaną pomocą ze względu na nie wykorzystywanie przez nią posiadanych możliwości i uprawnień w celu poprawy trudnej sytuacji życiowej. Organ podniósł, że W.G. każdorazowo był informowany o możliwości poprawy swojej sytuacji poprzez wystąpienie z powództwem o alimenty od pełnoletnich córek, jak również o podjęcie działań w celu uregulowania sytuacji mieszkaniowej, a także o możliwości ubiegania się o przyznanie zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 38 ustawy. Organ stwierdził ponadto, ze świadczenie w postaci zasiłku celowego przewidzianego w art. 39 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy a nie obligatoryjny, a organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, które muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Organ I instancji zaakcentował, że W.G. objęty jest pomocą w formie nieodpłatnych usług DDPS (koszt usług wynosi 721 zł miesięcznie), w zakresie których ma zapewnione wyżywienie (śniadanie i obiad) przez 5 dni w tygodniu, a w sobotę otrzymuje suchy prowiant. W odwołaniu od powyższej decyzji W.G. zarzucił naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego tj. art. 3, 7 oraz 39 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej k.p.a.). W uzasadnieniu odwołujący wyraził swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia i podkreślił, że spełnia warunki do przyznania dochodzonych świadczeń, a uzyskiwany przez niego dochód jest niewystarczający "na zakup żywności i środków czystości, opłat za energię elektryczną oraz zakup biletu miesięcznego". W.G. oświadczył ponadto, że organ I instancji nie wskazał precyzyjnie na czym polegał brak środków finansowych na zaspokojenie jego potrzeb finansowych. W ocenie odwołującego postępowanie prowadzone było nieprawidłowo, bez uwzględnienia potrzeb osoby niepełnosprawnej Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności zasiłek ten może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zdaniem SKO strona spełniła przesłanki uprawniające do ubiegania się o zasiłek celowy, ponieważ nie przekracza kryterium dochodowego, a ponadto posiada orzeczenie o niepełnosprawności. Organ wskazał jednak, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może lecz nie musi go przyznać. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien uwzględnić sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że bez wątpienia zakup żywności należy uznać za niezbędną potrzebę życiową. Podniesiono jednak, że organ I instancji zasadnie wskazał, że W.G. nie wykorzystuje własnych możliwości w celu poprawy swojej sytuacji życiowej. Dalej organ odwoławczy wskazał na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące że pomimo nawet niewątpliwie trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej danej osoby, gdy wysokość uzyskiwanego dochodu z pewnością nie pokrywa wszystkich niezbędnych potrzeb należy uznać, że osoba ta nie spełnia przesłanki niezbędnej potrzeby bytowej z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli nie w pełnym zakresie wykorzystuje swoje możliwości. Jednocześnie dążenie strony do poprawy swojej sytuacji nie może ograniczać się jedynie do składania kolejnych wniosków o przyznanie prawa pomocy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze W.G. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 2, art. 3, art. 4, art. 7 oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie przywołane przepisy powinny stanowić podstawę dla negatywnego dla strony rozstrzygnięcia a także art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem powyższych przepisów. Skarżący oświadczył, że jedyny uzyskiwany przez niego dochód wynosi 542 zł miesięcznie, co powoduje że spełnia obecnie wszystkie przesłanki do przyznania dochodzonego świadczenia. Zdaniem strony organ podejmując decyzję uznaniową ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01). W ocenie skarżącego organ winien również wnikliwie i wyczerpująco uzasadnić przesłanki, którymi kierował się stosując lub odmawiając stosowania w konkretnym przypadku korzystnego dla strony rozwiązania. W związku z powyższym stwierdził, że w przypadku wydania decyzji uznaniowych na organach administracji publicznej ciąży bezwzględny obowiązek przeprowadzenia postępowania odpowiadającego regułom określonym w art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Właściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe i prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji mają również ważne znaczenie z punktu widzenia zadośćuczynienia kodeksowym zasadom pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz przekonywania. Następnie W.G. podniósł, że MOPS nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających trudną sytuację finansową ośrodka. Oświadczył również, że zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji jak i później nie stworzono skarżącemu możliwości brania czynnego udziału w sprawie. Dodatkowo zaakcentował, że nie jest w stanie samodzielnie ponieść kosztów zakupu żywności i środków czystości, a ich zakup jest niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej, a także ze względu na ochronę zdrowia i prawidłową egzystencję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie. W dodatkowym piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r., ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik skarżącego zarzucił Kolegium naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 , art. 7 i art. 8 ust. 1 , a także art. 10 § 1 i art. 15 ustawy o pomocy społecznej jak też art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 136 K.p.a. W ocenie pełnomocnika organ nie wziął pod uwagę twierdzeń zawartych w odwołaniu. Ponadto organ odwoławczy nie ustalił, jakimi środkami Prezydent Miasta K. dysponował w skali miesiąca na potrzeby związane z zasiłkami celowymi, w szczególności jaka jest średnia wysokość udzielanych zasiłków na jednego uprawnionego. Jedynym powodem odmowy przyznania pomocy było stwierdzenie, że skarżący otrzymuje świadczenia powyżej kwoty limitu wynikającego z polityki świadczeń bez wskazania, jakie limity obowiązywały organ I instancji na dzień wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne mogą w razie uznania kontrolowanego aktu, za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Po myśli art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Z brzmienia wskazanego przepisu ("może przyznać") wynika, że nawet spełnienie wymagań formalnych do otrzymania zasiłku celowego (spełnienie kryterium dochodowego oraz co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 7 ustawy) nie stwarza po stronie wnioskodawcy roszczenia o prawo do jego przyznania. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przypisana została bowiem swoboda decyzyjna, a wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłków celowych organ działając w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej zobowiązany jest uwzględniać, że istotą tej formy wsparcia finansowego jest umożliwienie potrzebującym podmiotom życia w warunkach odpowiadających godności człowieka poprzez zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej, a sytuacja wnioskującego oceniana być powinna każdorazowo, jako indywidualny przypadek. Z drugiej strony obowiązkiem organu jest rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Wynika z tego, że odmowa przyznania pełnej, czy też częściowej pomocy społecznej wymaga wykazania, że ilość posiadanych środków finansowych gminy nie pozwala na zaspokojenie interesu indywidualnego wnioskodawcy. Przypomnieć tu jednak trzeba, że zgodnie z przyjętym w judykaturze stanowiskiem organ nie jest zobowiązany do precyzyjnego określania możliwości finansowych gminy, a badanie tej kwestii wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 116/10 publ. CBOSA). W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego zebrano wyczerpująco materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte stanowisko. Jak wynika z akt administracyjnych, W.G. zamieszkuje samotnie, a jedynym jego dochodem jest zasiłek stały w kwocie 529 zł, który nie przekraczał kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynoszący 542 zł. Jednocześnie stwierdzono występowanie okoliczności wymienionej w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, co uzasadniałoby przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 tej ustawy. Jedną z przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było powołanie się na interes publiczny utożsamiony z ograniczonymi środkami finansowymi oraz znaczną liczbą osób oczekujących wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej. Sąd podziela zasadność takiej argumentacji, przywołanej w treści decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zaakceptowanej w zaskarżonej decyzji. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutami przedstawionymi w skardze oraz piśmie pełnomocnika z 20 kwietnia 2015 r. dotyczącymi konieczności precyzyjnego wskazania środków pozostających do dyspozycji organu (ilości środków w danym okresie, liczby osób ubiegających się o świadczenie, średnia wysokość zasiłków celowych udzielanych w skali miesiąca itd.). Sąd podziela pogląd dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie jest konieczne precyzyjne wskazanie, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej, gdyż taki obowiązek nie wynika z art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, czy też z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2011r. sygn. akt IV SA/Wr 483/11, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011r. sygn. akt I OSK 107/110). Oczywistym jest, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i jest ograniczona. Zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07). Jako drugą z przyczyn uzasadniających odmowę pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego wskazał organ fakt regularnego wsparcia jakie otrzymuje skarżący z Ośrodka Pomocy Społecznej. W.G. posiada zasiłek stały, oraz nieodpłatne usługi w DDPS, których koszt wynosi 721 zł miesięcznie. Zdaniem Sądu całościowa ocena sytuacji skarżącego wskazuje na wypełnianie przez organy pomocy społecznej wobec skarżącego dyrektywy wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Trzecią z przyczyn uzasadniających odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego było uznanie postawy skarżącego jako odpowiadającej przesłankom, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przypomnieć tu trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W tej sytuacji brak złożenia przez stronę wniosku o przyznanie zasiłku okresowego, pomimo działań podejmowanych przez organ w tym zakresie, należy ocenić jako brak wykorzystania posiadanych możliwości i uprawnień w celu poprawy swojej sytuacji życiowej. Ponadto bezczynność skarżącego w zakresie zamiany zajmowanego lokalu o dużej powierzchni na mniejszy wyklucza możliwość otrzymania dodatku mieszkaniowego i tym samym polepszenia trudnej sytuacji życiowej. W ten sam sposób należy ocenić zaniechanie skorzystania z przysługujących skarżącemu uprawnień do wystąpienia o alimenty w stosunku do osób zobowiązanych. Odnosząc się do zarzutu niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 K.p.a. stanowiącego dyrektywę wydawania decyzji uznaniowej zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela wypada stwierdzić, że ten przepis ma na celu przede wszystkim wyważanie interesu publicznego i interesu indywidualnego przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że wskazana zasada nakazuje respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Dla ustalania tego, co leży w interesie publicznym w przypadku podejmowania decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego należy sięgnąć do norm określających cele pomocy społecznej zawartych w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nie jest więc tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2014r. sygn. akt IV SA/Gl 724/13 oraz z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 710/14). Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się możliwościach pomocy społecznej. Z unormowania tego wynika, że nie każda niezbędna potrzeba zgłoszona przez osobę potrzebującą będzie zaspokojona albowiem uzależnione to będzie od posiadanych przez te organy środków. Skarżący podniósł także zarzut pozbawienia prawa czynnego udziału w postępowaniu uzasadniając go poprzez zacytowanie wyroku NSA z 13 lutego 1986r. o sygn. akt II SA 2015/85, w którym stwierdzono między innymi, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. Zdaniem Sądu zarzut naruszenia obowiązków wynikających z art. 10 K.p.a. jest zasadny jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że uniemożliwiło to jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przekazanie niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy informacji czy zawnioskowania istotnych dowodów. W uzasadnieniu skargi skarżący nie wskazał żadnych konkretnych argumentów, które mogłyby uzasadniać konieczność przeprowadzenia określonych czynności i to czynności wymagających jego osobistego udziału. Reasumując Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze i piśmie pełnomocnika oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o pomocy społecznej, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Z tego powodu, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.