IV SA/Gl 909/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska - Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 zwanej dalej "ustawa" lub "ustawa o promocji zatrudnienia") i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. w skrócie "kpa"), uznał B.W. z dniem [...] za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. Organ pierwszej instancji stwierdził, że B.W. w dniu rejestracji spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną, jednakże suma okresów, o których mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 i ust. 2 ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, była krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. B.W. złożył odwołanie od powyższej decyzji w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych wnosząc o ponowne przeliczenie dni z uwzględnieniem dodatkowych okoliczności. Wskazał, że [...] był ostatnim dniem jego pracy, natomiast od [...] do [...] przebywał na zwolnieniu lekarskim. Ponadto od [...] zbierał i systematyzował dokumenty niezbędne do rejestracji w PUP, do której zgłosił się w dniu [...]. Skarżący podniósł, że gdyby nie choroba do rejestracji zgłosiłby się o [...] dni wcześniej, np. [...] lub [...], co dałoby [...] dni (a nie [...] dni), a tym samym zostałyby spełnione warunki do przyznania zasiłku. Jednocześnie skarżący wniósł o uwzględnienie do wymaganych 365 dni terminu [...] dni zwolnienia lekarskiego, zgodnie z w zaświadczeniem lekarskim, które załączył do odwołania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy wymieniona wyżej decyzję Prezydenta Miasta C. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że B.W. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. (dalej "PUP") w dniu [...] uzyskując status osoby bezrobotnej. W dniu rejestracji przedstawił świadectwo pracy potwierdzające zatrudnienie w A Sp. z o.o. w C. w okresie od [...] do [...] w pełnym wymiarze czasu pracy, oraz że stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit "a" ustawy o promocji zatrudnienia, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Następnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, liczonych od [...] strona udokumentowała okres uprawniający do zasiłku wynoszący 360 dni. Do okresu tego zaliczono zatrudnienie od [...] do [...], z wyłączeniem [...] dni. Z przedstawionego przez stronę świadectwa pracy z dnia [...], wystawionego przez wspomnianego wyżej pracodawcę, wynikało bowiem, że strona w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania przebywała na urlopach bezpłatnych łącznie przez okres [...] dni, które nie podlegają zaliczeniu do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dalej organ podniósł, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również, m.in. przypadające po ustaniu zatrudnienia, okresy pobierania zasiłku chorobowego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Natomiast decyzją ZUS Oddział w C. z dnia [...] odmówiono stronie prawa do zasiłku chorobowego za okres od [...] do [...]. Tym samym, zdaniem organu, brak jest podstaw do zaliczenia wskazanego okresu niezdolności do pracy przypadającej bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, z uwagi na niepobieranie w tym okresie zasiłku chorobowego. Dodatkowo organ wyjaśnił zasady rejestracji osób bezrobotnych, w tym nie posiadających kompletu dokumentów, co nie umożliwia rejestracji, odwołując się w tym zakresie do regulacji rozporządzenia z dnia 12 listopada 2012 r. MPiPS w sprawie rejestracji osoby ubiegającej się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o promocji zatrudnienia szczegółowo określa przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ustawowodawca nie zezwolił organom na ustalanie omawianego okresu z uwzględnieniem innych okoliczności niż określone w przytoczonych przepisach. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania prawa do zasiłku, skoro strona w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania w PUP nie udokumentowała wymaganego okresu uprawniającego do zasiłku. B.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Wojewody [...], domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem nadania mu statusu osoby bezrobotnej wraz z prawem do zasiłku. Zdaniem skarżącego organ niewłaściwie przyjął 365 dni od dnia rejestracji (od [...]) jako podstawę do liczenia ilości dni w 18 miesięcznym okresie zatrudnienia, a nadto nie uwzględnił jego absencji w PUP w celu rejestracji spowodowanej chorobą udokumentowaną zwolnieniem lekarskim od następnego dnia po rozwiązaniu umowy o pracę. Skarżący podniósł, że przepracował [...] lat i w tym okresie były odprowadzane należne składki. Uważa, że osoba legitymująca się odpowiednio długim stażem ma prawo do zasiłku, nawet jeżeli złoży wniosek o rejestrację w PUP z opóźnieniem. Taki zasiłek otrzymałby, gdyby wniosek złożył bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia, czego nie mógł jednak zrobić ze względu na chorobę. Za czas choroby nie otrzymał zasiłku, gdyż za krótko chorował, natomiast pomimo, że jego choroba trwała i nadal trwa nie brał dalszych zwolnień lekarskich i nie chciał korzystać z zasiłku chorobowego. Pobieranie zasiłku jest bowiem przywilejem, a nie obowiązkiem, zatem rezygnacja z tego świadczenia nie może mieć znamion kary. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Jednocześnie po myśli art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd badając sprawę w wyżej określonych granicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której orzeczono o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dnia [...] oraz o odmowie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przy czym skarżący kwestionuje odmowę prawa do zasiłku. Kwestię uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 149 z póżn. zm., zwana tak jak dotychczas "ustawa" lub "ustawa o promocji zatrudnienia"). Wymaga przy tym podkreślenia, że przepisy tej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracyjnym ani też sądowi administracyjnemu uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce w niej zawartej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych (pkt 1) oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni (pkt 2), był m.in. zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105, nadto w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (pkt 2 lit. a), przy czym oba warunki muszą być spełnione łącznie. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego artykułu zalicza się również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Zdaniem Sądu organy administracyjne obu instancji prawidłowo uznały, że skarżący rejestrując się jako osoba bezrobotna w dniu [...], nie spełniał warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, bowiem w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, liczonym od [...] do [...] nie legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni. Z akt sprawy wynika, że skarżący we wskazanym wyżej okresie udokumentował okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] dni. Do okresu tego zaliczono okres zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w A Sp. z o.o. w C. od [...] do [...] z wyłączeniem [...] dni urlopu bezpłatnego. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku nie uwzględnia się urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Jednocześnie do okresu 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, od którego zależy przyznanie zasiłku, nie można było zaliczyć [...] dni niezdolności do pracy potwierdzanej zwolnieniem lekarskim przypadającej bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia tj. od [...] do [...]. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 zalicza się również m.in. przypadające po ustaniu zatrudnienia okresy pobierania zasiłku chorobowego z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Tymczasem decyzją ZUS O/w C. z dnia [...] skarżącemu odmówiono za wskazany okres przyznania zasiłku chorobowego. W związku z tym, wbrew zarzutom skargi, okres ten nie mógł być wliczony do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, należy wskazać, że ze sformułowania "w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania" w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wynika, że okres 18 miesięcy liczy się od dnia rejestracji, a nie od dowolnie wybranego przez bezrobotnego okresu 18 miesięcy. Norma prawna, zawarta w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a powołanej ustawy, określa zdarzenie, od którego liczy się 365 dni w okresie 18 miesięcy stanowiąc, iż tym zdarzeniem jest dzień zarejestrowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na odstępstwa od powyższego stanowiska w sytuacjach szczególnych, np. gdy bezrobotny nie dokonał rejestracji z powodu dni wolnych od pracy. Tak uznał Sąd Najwyższy w wyroku z 27 marca 2002 r. sygn. akt III RN 168/01, podkreślając, że "opóźnienia w zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego, spowodowanego dniami ustawowo wolnymi od pracy, nie należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez okres 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (dot. poprzednio regulującego tę kwestię art. 23 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu)". Zdaniem Sądu w składzie orzekającym opóźnienie spowodowane chorobą występującą bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia udokumentowaną orzeczeniem lekarskim można byłoby ocenić podobnie jak niemożność zarejestrowania się w odpowiednim urzędzie pracy z uwagi na dni wolne. W niniejszej sprawie po ustaniu zatrudnienia, co miało miejsce w dniu [...] skarżący w okresie od [...] do [...] był chory i przebywał na zwolnieniu lekarskim udokumentowanym stosownym zaświadczeniem. Zatem z powodu choroby nie mógł się zarejestrować w dniu [...]. Taka możliwość nastąpiła w dniu [...] i gdyby skarżący zarejestrował się w tym dniu, wówczas okresu choroby nie należałoby brać pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez okres 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Oznacza to , że okres 18 miesięcy byłby liczony od dnia [...], kiedy skarżący, gdyby nie choroba, mógłby się zarejestrować. Tymczasem skarżący zarejestrował się dopiero w dniu [...]. Natomiast wskazana przez skarżącego okoliczność, że od [...] zbierał i kompletował dokumenty nie stanowiła obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej dokonanie rejestracji w dniu [...]. Powyższe oznacza, że organy prawidłowo przyjęły okres 18 miesięcy liczony od [...] do [...], tj. dnia bezpośrednio poprzedzającego dzień rejestracji, co skutkowało nieudokumentowaniem wymaganego co najmniej 365 dniowego zatrudnienia uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem składu orzekającego, organy administracyjne prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny w niniejszej sprawie i zastosowały właściwe przepisy, tj. art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia oraz dokonały ich poprawnej interpretacji. Podkreślić należy, że przepis art. 71 tej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący oraz musi być interpretowany i stosowany w sposób ścisły, nie dając administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1553/10, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.