IV SA/Gl 912/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 201 poz. 1263 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010r Nr 36 poz. 203) obciążył F.H.U. "A" A.M. z siedzibą w B. ul. [...] opłatą w kwocie 112 zł z tytułu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 15 maja 2012r. w zakładzie fryzjerskim w B. przy ul. [...], w czasie których stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W decyzji przedstawiono kalkulację kosztów wskazując, iż czynności kontrolne trwały 2 godziny i 15 minuty, a cena jednej godziny roboczej według cennika PSSE wynosi 50 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, iż przeprowadzona w dniu 15 maja 2012r. kontrola wykazała nieprawidłowości w postaci uchybienia przepisom art. 16 ust. 1-3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2008r. Nr 234 poz. 1570 z późn. zm.), §14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz.U. z 2003r. nr 169 poz. 1650 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 2 załącznika nr 3 w/w rozporządzenia. Nieprawidłowości te zostały opisane w protokole kontrolnym. Powołano się na treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty. Opłatę ponosi osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wysokość opłat ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W odwołaniu od opisanej decyzji A.M. działający w imieniu F.H.U. A wniósł o jej uchylenie stwierdzając, że wydana została bez uwzględnienia jego skarg i wniosków, a więc przedwcześnie, a nadto bez kompletnego uzasadnienia. Zakwestionował wysokość nałożonej na niego opłaty wskazując, iż w zaskarżonej decyzji nie podano, której kontroli dotyczy i jakie czynności zostały wykonane w ciągu 2 godzin i 15 minut jej trwania. Według odwołującego podana godzinna stawka kontrolna była zawyżona. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy przywołał treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wskazał, iż w czasie przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, dlatego obciążenie strony opłatą było zasadne. Kalkulacja kosztów przeprowadzona została w myśl zapisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w oparciu o cennik obowiązujący w Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. Zauważono, że strona poinformowana była przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i wypowiedzenia się. Strona nie skorzystała z tej możliwości, a więc nie znajduje uzasadnienia zarzut wydania decyzji przedwcześnie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.M. zarzucił organom naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w tym praw strony i terminów oraz z naruszeniem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zauważył, że decyzja obciążająca go opłatą wydana została bez wystarczającego uzasadnienia i to w trakcie złożenia odwołania od decyzji głównej, stanowiącej podstawę do obciążenia opłatą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowo prezentowane stanowisko. W dwóch dodatkowych pismach z dnia 13 października 2012r. i z dnia 2 listopada 2012r. skarżący odniósł się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę ponawiając swoje stanowisko, co do uchybień procesowych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jak stanowi art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm) – zwanej dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem przedstawionych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za zasadną, aczkolwiek z innych niż podniesione w niej przyczyn, do czego uprawnia regulacja zawarta w art. 134 § 1 p.p.s.a. Zaskarżoną decyzją, wydaną w oparciu o art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 1 marca 1985 r., organy sanitarne obciążyły skarżącego, właściciela zakładu fryzjerskiego, opłatą za przeprowadzenie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 15 maja 2012r. w jego zakładzie w ramach nadzoru bieżącego, w czasie których stwierdzono naruszenie wymagań sanitarno-higienicznych. Zgodnie z treścią przywołanego w kontrolowanej decyzji art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ze badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, chyba że w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań o czym stanowi art. 36 ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań. Jak wynika z brzmienia przywołanego przepisu decyzja nakładająca obowiązek poniesienia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o inspekcji sanitarnej musi zostać poprzedzona rozstrzygnięciem, co do naruszenia przez stronę wymagań higieniczno-sanitarnych. Zważyć przyjdzie nadto, że opłata ta nie stanowi ekwiwalentu za sprawowanie bieżącego nadzoru sanitarnego lecz jest wynikiem poniesionych przez organ inspekcji sanitarnej w trakcie przeprowadzonej kontroli kosztów związanych z konkretnymi, wymienionymi w tym przepisie zdarzeniami. Bezspornie więc decyzja w przedmiocie pobrania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaga wskazania czynności, jakie organ wykonał podejmując działalność z zakresu nadzoru sanitarnego oraz sprecyzowania kosztów wykonania tych czynności. Dokładne wyjaśnienie tych kwestii jest konieczne nie tylko dlatego, że należy taki wniosek wyprowadzić z treści tego przepisu, ale także z tej przyczyny, iż strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak również wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego), kwestionując ewentualnie zarówno dokonanie określonych czynności, jak i wysokość określonych przez organ kosztów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r., II OSK 1944/2006 czy wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych - w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2009r. sygn. IV SA/Gl 83/09, w Poznaniu z dnia 9 października 2009 r. sygn. II SA/Po 279/09, czy w Krakowie z dnia 16 czerwca 2008 r. II SA/Kr 313/08 publ. CBOS). Natomiast zarówno organ I instancji, jak też organ odwoławczy zaniedbały powyższych obowiązków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, iż zaskarżoną decyzją-rachunkiem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. obciążył stronę opłatą za przeprowadzone czynności nadzoru bieżącego. W świetle art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazanie, że opłata naliczona została za czynności nadzoru bieżącego nie jest wystarczające i nie znajduje odniesienia ani do unormowania zawartego w § 3 ani też w § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20 poz. 193). Po myśli § 2 tego aktu wykonawczego wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Redakcja tej normy prawnej wskazuje na wyjątkowość powstania pewnych specjalnych, ściśle określonych kosztów, wykraczających poza normalne czynności nadzoru bieżącego. Należą do nich wymienione w § 3 rozporządzenia bezpośrednie koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności oraz wymienione w jego § 4 pośrednie koszty wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności. W przeciwnym bowiem wypadku ustawodawca określiłby, iż opłatę pobiera się za czynności kontrolne. Jak wynika z przywołanej regulacji brak jest podstawy prawnej do żądania od kontrolowanego podmiotu w ramach nadzoru bieżącego opłat za samo przeprowadzenie kontroli, gdyż obowiązek ten wynika wyłącznie z faktu wykonania w ramach nadzoru bieżącego, w związku z jego przeprowadzeniem, niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy działań określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Po myśli art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Organy obu instancji naruszyły bowiem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwentnie do tego nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności uchybiając treści art. 7 i 11 k.p.a. Naruszony został również art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronie postępowania z jakiego tytułu nałożono na nią obowiązek finansowy. W ponownym postępowaniu organ wskaże, mając na względzie treść § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jakie koszty poniósł w wyniku przeprowadzanej kontroli i wykaże ich wysokość. Wydana w sprawie decyzja musi odpowiadać regułom zawartym w przepisie art. 107 k.p.a., a w szczególności organ zwróci uwagę na treść art. 107 § 3 k.p.a. nakazujący sporządzenie prawidłowego uzasadnienia swego stanowiska. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że przy ustalaniu wysokości opłaty organ powołał się na cennik obowiązujące w Powiatowej Stacji Sanitarno – Epidemiologicznej w B.. Nie są to przepisy powszechnie obowiązujące, publikowane w urzędowych publikatorach, zatem powinny zostać przedstawione w aktach sprawy. Natomiast w braku poniesienia przez organ inspekcji sanitarnej takich kosztów, o których mowa w przywołanych przepisach rozporządzenia, postępowanie powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Zgodnie z treścią art.135 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny upoważniony jest do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W kontrolowanej sprawie należy stwierdzić, że dostrzeżone przez Sąd uchybienia wymagają powrotu sprawy do organu I instancji, gdyż w przeciwnym wypadku mogłoby dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.. Odnosząc się natomiast do zarzutu przedwczesności wydanej decyzji należy przypomnieć, iż decyzja o obciążeniu opłatą kontrolowanego podmiotu, wydana na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej może być wydana dopiero po stwierdzeniu naruszenia przez stronę wymagań higieniczno-sanitarnych, czy zdrowotnych, a decyzja w tym przedmiocie powinna uzyskać walor ostateczności. Z akta sprawy przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wynika, iż organ I instancji równocześnie wydał decyzję o usunięciu nieprawidłowości higieniczno - sanitarnych wynikających z kontroli przeprowadzonej w zakładzie fryzjerskim skarżącego i decyzję o obciążeniu go opłatą z tytułu przeprowadzenia czynności nadzoru. Działanie takie nie było zatem prawidłowe. Skoro skarga okazała się usprawiedliwiona, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art.152 p.p.s.a. Koszty postępowania poniesione przez skarżącego przyznane mu zostały od organu na mocy art. 200 p.p.s.a.