IV SA/Gl 93/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2009 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w zakładzie opiekuńczo-leczniczym oddala skargę Dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Lecznictwa Odwykowego i Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego w G. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 34a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił wysokość odpłatności za pobyt M. G. począwszy od czerwca 2003 r. w kwocie 292,60 zł i zobowiązał wskazanego powyżej M. G., w imieniu którego działał opiekun prawny B. G. do uiszczania opłaty określonej w decyzji do dnia 15 – go każdego miesiąca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 157 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Lecznictwa Odwykowego i Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w G. W motywach tego rozstrzygnięcia organ samorządowy stwierdził, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż przedmiotowa decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane powyżej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia[...] [...] orzekło odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Lecznictwa Odwykowego i Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w G. z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ ten wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym działania podejmowane przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Lecznictwa Odwykowego i Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego w G.h oraz przez B. G. W dalszej części uzasadnienia organ ten przywołał treść art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 157 tego Kodeksu określającego, który organ jest właściwy do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności. Przechodząc do analizy stanu normatywnego i faktycznego w rozpatrywanej sprawie SKO w K. dokonało analizy postanowień art. 34a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Organ ten uznał, że wskazany przepis nie określa prawnej formy w jakiej organ administracji winien rozstrzygnąć o wysokości odpłatności za pobyt w zakładzie opieki zdrowotnej, jednakże odwołując się do orzecznictwa sądowego uznał, że prawidłową formą będzie decyzja administracyjna, ponieważ zapewni ona stronie takiego postępowania wszelkie niezbędne instrumenty ochronne. W konkluzji organ ten doszedł do przekonania, że nie zostały wyczerpane przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone treścią art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym brak było podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. skierowała B. G. We wniosku tym zaznaczyła, że z nadzieją przyjęła postanowienie o wszczęciu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Lecznictwa Odwykowego i Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w G. Następnie odwołała się do sytuacji pobytu syna w przedmiotowej placówce w latach 1992 – 1995 i otrzymywania przez niego zasiłku stałego, który nie był jej wypłacany, lecz w całości przejmowany przez wskazaną powyżej placówkę. Zdaniem składającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawa ta nie została w sposób całościowy wyjaśniona, z tego też powodu w okresie późniejszym nie uiszczała opłat za pobyt syna w przedmiotowej placówce. Nadto zaznaczyła, że nie rozumie na jakiej podstawie organ odwoławczy w 2003 r. domagał się od niej przedłożenia dokumentu uprawniającego ją do działania w imieniu syna, a w latach wcześniejszych nikt nie zwracał na to uwagi i pobierał świadczenie przynależne jej synowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Lecznictwa Odwykowego i Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego w G. z dnia[...] Nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracji wpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, począwszy od wydania decyzji przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Lecznictwa Odwykowego i Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w G., poprzez pierwszą decyzję SKO w K. z dnia [...]. W tej części uzasadnienia organ administracji przedstawił motywy, którymi kierował się przy podjęciu pierwszego w sprawie rozstrzygnięcia. Następnie przybliżył motywy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanego do tego organu przez B. G. W dalszej części uzasadnienia SKO w K. przeprowadziło ponowną analizę sytuacji prawnej i faktycznej występującej w sprawie. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten zaznaczył, że nie stanowią one przesłanki uzasadniającej eliminację decyzji z dnia [...] z obrotu prawnego. Organ ten potwierdził, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny w ramach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji organ prowadzący to postępowanie bada jedynie występowanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast nie jest uprawniony do merytorycznego orzekania o danej sprawie. Z tego też powodu SKO w K. w składzie orzekających w drugiej instancji nie odnosiło się do merytorycznych zarzutów, a uwagę swoją skupiło na przesłankach uzasadniających uznanie stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora placówki opieki zdrowotnej. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia wskazany organ doszedł do przekonania, że brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Lecznictwa Odwykowego i Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego w G., mocą pierwszej decyzji SKO w K. z dnia [...] Ze wskazaną decyzją nie zgodziła się B. G., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W motywach skargi w pierwszej kolejności odniosła się do sytuacji, która zaistniała w latach 1992 – 1995 i dotyczyła przyznanego synowi zasiłku stałego, który w całości był przejmowany przez WOLOiZOL w G. Z tego powodu powstała ogromna nadpłata powiększona o odsetki i okoliczność ta skłoniła ją do późniejszego zaprzestania ponoszenia przedmiotowej odpłatności. Zdaniem skarżącej w pierwszej kolejności należy rozliczyć powyższy okres, a dopiero później można ustalać odpłatność i domagać się jej uiszczania. Nadto skarżąca podniosła, że decyzja z dnia [...] stanowi kolejną decyzję z ciągu rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji nakładających na nią odpłatność w sytuacji, kiedy nie jest wiadomym, kto faktycznie włada środkami pieniężnymi przynależnymi synowi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie rozważyć podstawową kwestię, a mianowicie to, kto jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak podkreśla się to w doktrynie legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu ( zob. T. Woś./ w/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005 r. s. 212). Nadto wskazany autor podnosi, że skarga przysługuje każdemu podmiotowi, który ma interes prawny w jej wniesieniu. Struktura i istota tego interesu są złożone. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym ( tamże s. 213). Nadto skarga może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego ( tamże s. 214). Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny i w przypadku stwierdzenia jej braku u skarżącego oddala skargę ( tenże s. 227-228). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że interes prawny posiada umocowanie w przepisach prawa materialnego oraz procesowego ( zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 221/07 Lex 490160), a zakres podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie musi się pokrywać z zakresem podmiotów mających status strony w postępowaniu administracyjnym ( zob. postanowienie NSA z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 389/07 Lex 387935). Przedstawione stanowisko doktryny oraz prezentowana linia orzecznicza w niniejszej sprawie odgrywają istotną rolę, ponieważ w trakcie rozprawy administracyjnej skarżąca oświadczyła, że przedmiotową skargę złożyła we własnym imieniu, jednocześnie na pytanie Sądu poinformowała, że opiekunem prawnym M. G. była do stycznia 2007 r., a obecnie opiekunem tym jest M. K. pracownik socjalny Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego w G. Dodatkowo należy wskazać, że na gruncie postępowania sądowo administracyjnego nie obowiązuje unormowanie występujące w pomocy społecznej, które daje innej osobie możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, przy wyrażeniu na to zgody przez stronę tego postępowania. W ramach niniejszej procedury, jak zostało to zaznaczone strona musi legitymować się obiektywnym interesem prawnym, aby móc w sposób prawnie skuteczny wnieść skargę do sądu administracyjnego. Przywołane powyżej oświadczenie skarżącej pozwala uznać, że skarżąca nie legitymuje się takim interesem prawnym. Przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że decyzja z dnia [...] wydana przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Lecznictwa Odwykowego i Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w G. nakładała na M. G. odpłatność za pobyt w tej placówce, a w ramach prowadzonego postępowania skarżąca działała w jego imieniu jako opiekun prawny. Zatem B. G. nie była stroną tego postępowania, ponieważ postępowanie to nie dotyczyło jej interesu prawnego, lecz interesu prawnego jej syna M., którego w tym postępowaniu reprezentowała jako prawny przedstawiciel. Oznacza to, że w ramach tego postępowania skarżąca uczestniczyła tylko z tego powodu, że była opiekunem prawnym M. G. Przedstawione powyżej rozważania posiadają znaczenie dla oceny interesu prawnego skarżącej w ramach postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] wydanej przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Lecznictwa Odwykowego i Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w G. Postępowanie to wszczęte zostało z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., a wynika to z treści postanowienia tego organu z dnia [...] ramach tego postępowania powyższy organ umożliwił skarżącej udział w tym postępowaniu, który sprowadzał się do umożliwienia zapoznawania się z aktami sprawy jak również do przedstawiania własnego stanowiska oraz do skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle tego należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyznało skarżącej w tej sprawie status strony, tym samym założyło, że B. G. legitymuje się interesem prawnym umożliwiającym jej udział w tym postępowaniu. Nadto należy zaznaczyć, że w postępowaniu tym nie uczestniczył opiekun prawny M. G. Z kolei pełnomocnik skarżącej w trakcie rozprawy sądowej zasygnalizował, że jest to ciężka wada prowadzonego postępowania i uzasadnia ona uwzględnienie wniesionej skargi, ponieważ w trakcie tego postępowania interes prawny M. G. nie był reprezentowany. Przeprowadzona analiza stanu faktycznego w sprawie oraz obowiązujących unormowań prawnych pozwala uznać, że B. G. nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym ją do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ rozstrzygnięcie organu administracji nie związane jest z jej sytuacją prawną, lecz ukierunkowane jest na prawa i obowiązki jej syna M. G. Jednakże z uwagi na fakt, że skarżąca nie jest już jego opiekunem prawnym nie może w ramach postępowania administracyjnego występować w jego imieniu, a faktyczny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie daje jej przymiotu strony przed sądem administracyjnym, ponieważ jest to inne postępowanie, w przypadku którego sąd dokonuje autonomicznej oceny interesu prawnego skarżącego. W świetle powyższego skarżąca nie może w sposób prawnie skuteczny uruchomić sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji, a tym samym zachodzi przesłanka oddalenia wniesionej skargi. W tym miejscu można zauważyć, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny kontroli rozstrzygnięcia organu administracji w sytuacji, kiedy skarżący nie dysponuje legitymacją uprawniającą go do uruchomienia takiego postępowania skutkuje wadliwością orzeczenia wydanego przez sąd. Tym samym oddalenie skargi z powodu braku legitymacji procesowej do jej wniesienia posiada też taki skutek, że sąd już nie bada prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, ponieważ jego funkcja kontrolna zakończyła się na etapie wstępnym badania dopuszczalności skargi. Okoliczność ta posiada znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, albowiem skład orzekający w niniejszej sprawie dostrzega, że w ramach tego postępowania administracyjnego interes prawny M. G. nie był reprezentowany i działający w jego imieniu opiekun prawny może wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o wznowienie postępowania z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże jest to jego uprawnienie a nie obowiązek, zatem do niego należy ocena czy takie postępowanie uruchamiać, kierując się interesem prawnym swojego podopiecznego. Zasygnalizowana przez pełnomocnika skarżącej przesłanka wznowienia postępowania w ramach tego postępowania nie może być brana pod uwagę i nie może pływać na treść podejmowanego orzeczenia. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. su.