IV SA/Gl 93/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w R. z dnia [...] r. nr [...]. W dniu [...] r. R.K. złożył w Zakładzie Karnym R. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na "spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na kupno domu". Do wniosku dołączył umowę kupna - sprzedaży (akt notarialny Rep. [...]) zawartą w dniu [...] r., której przedmiotem jest nabycie nieruchomości zabudowanej murowanym budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej [...]m ² i stodoły, położonej w R. przy ulicy [...] oraz umowę kredytu na cele mieszkaniowe, zawartą w dniu [...] r. z Bankiem A w W. Oddział w R., jak również operat szacunkowy z dnia [...] r., sporządzony przez Kancelarię Rzeczoznawcy Majątkowego "A" w W., określający wartość rynkową tej nieruchomości. Dyrektor Zakładu Karnego w R. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) i § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), po rozpoznaniu złożonego wniosku, odmówił R. K. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ponieważ na dzień złożenia wniosku wraz z żoną był właścicielem budynku mieszkalnego położonego w R. przy ulicy [...], o powierzchni mieszkalnej [...] m², spełniającego należne mu normy powierzchni mieszkalnej w myśl art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. W związku z tym nie jest już osobą uprawnioną do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie tego lokalu, bowiem ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez zajmowanie w miejscowości pobliskiej lokalu (domu) mieszkalnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. K. uznając, że odmowa udzielenia pomocy finansowej jest dla niego krzywdząca. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., OPS 7/08 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że uprawienia z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie można wiązać z datą nabycia lokalu ani też z datą złożenia wniosku, bowiem istotne jest to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nadto, dotychczas pomoc finansowa była przyznawana funkcjonariuszom na takich samych warunkach, jak w jego przypadku, czyli po podpisaniu umowy kupna - sprzedaży i złożeniu wszystkich wymaganych dokumentów związanych z nabyciem nieruchomości, o czym został poinformowany starając się o wnioskowaną pomoc. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K., decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ opisał stan faktyczny sprawy i podniósł, że wnioskodawca w dniu [...] r. wspólnie z żoną zakupił opisaną powyżej nieruchomość znajdującą się w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 85 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, co ustalono na podstawie rozkładu jazdy środkami komunikacji publicznej (zaświadczenie B sp. z o.o., z dnia [...] r.) oraz zaciągnął na jego zakup kredyt mieszkaniowy w kwocie [...] - zł. Zgodnie z treścią § 5 umowy kupna-sprzedaży, funkcjonariusz w dniu zakupu był już w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości. Powierzchnia mieszkalna wyżej wymienionego domu, ustalona na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...]r., sporządzonego przez Kancelarię Rzeczoznawcy Majątkowego "A" w W., wynosi [...] m² i spełnia normy powierzchni mieszkalnej przysługujące funkcjonariuszowi ustalone dla jego rodziny, na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz normy powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 35, poz. 304), która to norma wynosi 21-30 m². Organ wskazał, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jeżeli prawo to, nie może być zrealizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje funkcjonariuszowi dwojakiego rodzaju uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - art. 90 ust. 1 ustawy wraz z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał (§ 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Przy czym art. 91 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ podkreślił, iż odwołujący w dniu złożenia wniosku, tj. [...]r., był właścicielem domu mieszkalnego nadającego się do zamieszkania spełniającego normy przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, położonego w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, dlatego nie posiada prawa do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co się z tym wiąże, nie posiada prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej). Zatem nie spełnienie ustawowych warunków przyznania pomocy finansowej stanowi wystarczającą przesłankę odmownego załatwienia wniosku odwołującego. Organ odwoławczy podniósł, że dotychczasowa praktyka orzekania organów administracji w sprawach mieszkaniowych, dopuszczała udzielanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego na spłatę zobowiązań zaciągniętych na ten cel. Praktyka ta wiązała się z rozbieżnym orzecznictwem sądów administracyjnych w kwestii, czy przewidziana w art. 90 ust. 1 cyt. ustawy o Służbie Więziennej pomoc finansowa na uzyskanie lokalu może być przyznana funkcjonariuszowi, który w celu zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych nabył lokal na wolnym rynku, a następnie złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Akcentował, że Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/08), nie jest powszechnym źródłem prawa, zatem odpowiednie stosowanie w praktyce wykładni prawa w niej dokonanej winno skutkować trwałością rozstrzygnięć organów kwaterunkowych służby więziennej. W skardze na powyższą decyzję R.K. powołując się na przywołaną uchwałę NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że uprawienia z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie można wiązać z datą nabycia lokalu ani też z datą złożenia wniosku, bowiem istotne jest to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Podkreślił, że dotychczas bez problemu przyznawano pomoc finansową na ten cel, ale najpierw należało nabyć lokal (dom) mieszkalny, a następnie starać się o udzielenie pomocy finansowej, co też skarżący uczynił. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. wniósł o jej oddalenie oraz stwierdził, że wywiedziona przez skarżącego wykładnia przepisów ustawy o Służbie Więziennej nie jest prawidłowa, a zebrane w sprawie dowody wskazują, że w dniu złożenia wniosku skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem był właścicielem domu mieszkalnego i to przesądziło o odmownym załatwieniu jego wniosku. Organ dodał, że do czasu ogłoszenia uchwały NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., dopuszczano udzielanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego na spłatę zobowiązań zaciągniętych na ten cel, ale obecnie nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny jest decyzja Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w K. z dnia [...] r., która utrzymała w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w R. z dnia [...]r., odmawiającą skarżącemu udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, toczyło się z wniosku skarżącego o udzielenie pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą. W pierwszej kolejności zaakcentować należy, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W przypadku, gdy prawo to, nie może być zrealizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje funkcjonariuszowi dwojakiego rodzaju uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci - równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wynika z art. 90 ust. 1 ustawy. Z kolei, przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) stanowi, że pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ale lokalu takiego nie otrzymał. Organy słusznie podkreślały, że potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy służby więziennej mogą być zaspokajane w różny sposób. Podstawową jednak formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 ustawy. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne świadczenia, w tym pomoc finansowa. Przy czym pamiętać należy, że pomoc finansowa jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego. Ponadto, zaakcentować trzeba, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza służby więziennej. Nie może być ona też uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, a poczynione w tej mierze przez Naczelny Sąd Administracyjny uwagi, zawarte w uchwale z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/98 (Lex nr 36572) oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt SK 1/00 (Lex nr 48037), mają odpowiednie zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W świetle art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że skoro skarżący jest właścicielem domu mieszkalnego, spełniającego normy przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, położonego w miejscowości pobliskiej do pełnienia służby, to na dzień złożenia wniosku miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i tym samym nie posiada prawa do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co się z tym wiąże, nie posiada prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Na potwierdzenie powyższego stanowiska, organ wskazał na ustalony stan faktyczny w oparciu o dokumenty dołączone do wniosku tj. w szczególności umowę kupna - sprzedaży (akt notarialny Rep. [...]), zawartą w dniu [...]r., której przedmiotem jest nabycie nieruchomości zabudowanej murowanym budynkiem mieszkalnym, położonym w R. przy ulicy [...] oraz umowę kredytu na cele mieszkaniowe, zawartą w dniu [...]r. z Bankiem A. w W. Oddział w R. Tymczasem wspomniana pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza, a realizacja tego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występując o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i czy możliwym jest przydzielenie mu lokalu mieszkalnego, czy też występują negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie takiego lokalu. Zatem, kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma jednoznaczne ustalenie sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie pomocy finansowej, tj. czy funkcjonariusz zgłaszając roszczenie o to świadczenie nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale OPS 7/08 z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. akt OPS 7/08, (Lex nr 490969) uznał, iż: "1. Nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.); 2. Trudno mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie czy w stanie surowym; 3. Wykładnia celowościowa przepisów rozdziału 6 ustawy prowadzi do wniosku, że w przypadkach takich jak: umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, ale przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim - funkcjonariusz Służby Więziennej nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy." W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA między innymi stwierdził, iż "wyjaśnianego zagadnienia prawnego nie można zatem wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej podając m.in., że "..w przypadkach takich jak: umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, ale przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim - funkcjonariusz Służby Więziennej nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy." (cytat). Nie ulega wątpliwości, że omawiana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uchwały przewidziane w tym przepisie - jak wyjaśniono w jej uzasadnieniu - "mają istotne znaczenie dla funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, a ich podstawowym celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Są one przy tym podejmowane nie w konkretnej sprawie, lecz in abstracto." Oznacza to, że odejście od wykładni ustalonej w takiej uchwale wymaga dochowania szczególnego trybu postępowania sądu określonego w art. 269 p.p.s.a. Zatem powyższa uchwała, z mocy art. 269 p.p.s.a., jest wiążąca dla sądów administracyjnych, dlatego też skład orzekający w niniejszej sprawie jest zobligowany tę uchwałę respektować. Skoro, w rozpoznawanej sprawie, przy ustalaniu stanu faktycznego w kwestii "zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza" organ pierwszej instancji nie poczynił żadnych ustaleń oraz nie dokonał ich wszechstronnej oceny pomimo wydłużenia postępowania administracyjnego prawie o jeden rok, a organ odwoławczy taką ocenę zaakceptował, należy uznać, że takie postępowanie organów naruszyło zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określoną w art. 7 K.p.a. Brak jest bowiem jednoznacznej odpowiedzi, czy skarżący istotnie miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w nowo zakupionym domu, czy też wystąpiła usprawiedliwiona niemożność zamieszkiwania w tym domu. Wskazane okoliczności mają istotne znaczenie dla sprawy z uwagi na jednoznaczne zapisy wspomnianego operatu szacunkowego przedłożonego wraz z wnioskiem przez skarżącego. Działanie organu administracji w tym zakresie jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury - art. 7 K.p.a., a przez to z konstytucyjną zasadą państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1609/99 - ONSA 2001, nr 3, poz. 121) oraz stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy w tym miejscu zwrócić również uwagę na dyspozycję art. 80 K.p.a., który nakazuje ocenę poszczególnych dowodów w kontekście całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich zebranych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, bowiem tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa (uprawnienia) lub obowiązku strony (zob. wyrok WSA z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 528/08, Lex nr 512883). Tymczasem, dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż w dniu [...] r. skarżący wskazał jako miejsce swojego zamieszkania – R. ulica [...] , a nie adres zakupionego domu, co umknęło uwadze obu organów orzekających i nie znalazło odzwierciedlenia w rozważaniach w zakresie sytuacji mieszkaniowej skarżącego, tym samym istotnych ustaleniach dotyczących stanu faktycznego sprawy. Uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, w zakresie braku podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji. Zauważyć przyjdzie, że jeżeli wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w powyższej kwestii, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ prowadzący postępowanie powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody (zob. wyrok WSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 671/08, Lex nr 521942). Zgodnie z art. 90 ust. 2 omawianej ustawy Minister Sprawiedliwości otrzymał upoważnienie ustawowe do określenia jedynie wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, a także rodzajów dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Delegacja ta nie daje natomiast takiego upoważnienia do określenia warunków nabycia prawa do uzyskania pomocy finansowej. Prawo to określa bezpośrednio ustawa o Służbie Więziennej w art. 90 ust. 1 w związku z jej art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1. Nie można tego prawa wywodzić w drodze interpretacji rozwiązań prawnych wynikających z aktu wykonawczego. Prawo do uzyskania świadczenia (jego cel i zakres) należy zatem oceniać jedynie w oparciu o przepisy ustawy (por. wyroki NSA z dnia18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1220/04, Lex 164737 oraz z dnia 26 października 2006 r. I OSK 1371/05, Lex nr 281357). Nie mniej jednak nie można pominąć w ocenie całokształtu okoliczności sprawy poprzedniej praktyki działania organów administracji, opartej na treści § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz już wcześniej udzielonych skarżącemu w tym zakresie informacji. Nagłe odejście od dotychczasowej praktyki, wywołane odmienną wykładnią przepisów, nie może szkodzić stronie, gdyż narusza zasadę zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.) oraz prowadzi do zaniedbań w zakresie obowiązku jej informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a więc zasady uregulowanej w art. 9 K.p.a. W kontekście przedstawionych wyżej wywodów Sąd uznał, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż są przedwczesne. W związku z powyższym organ administracji ponownie rozpatrując sprawę, ustali zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., mając na uwadze treść art. 85, art. 90 i art. 91 ustawy oraz przywołaną uchwałę NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., czy w tej sprawie wystąpiła i kiedy możliwość zamieszkiwania skarżącego w zakupionym domu mieszkalnym. Decydujące bowiem znaczenie ma związek materialny i czasowy uzyskania prawa do tego domu oraz sam moment faktycznego z niego korzystania, tym samym spełnienia przesłanki zaspokojenia potrzeb mieszkalnych skarżącego. Nadto, oceni skutki zmiany dotychczasowej praktyki i zmiany interpretacji omówionych powyżej przepisów prawa materialnego, przy niezmienionym stanie prawnym. Dopiero ustalone w takich warunkach okoliczności mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej w sprawie wnioskowanej przez skarżącego pomocy finansowej zważywszy na krótki związek czasowy pomiędzy nabyciem domu i wystąpieniem przez niego z wnioskiem. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji nie orzeczono z uwagi na jej charakter (art. 152 p.p.s.a.).